La financiación pública de la educación implica control político.
[Publicado en FEE el 1 de julio de 1986]
La crisis de la educación pública es real. A juzgar por cualquier medida razonable, la calidad de la educación pública está disminuyendo a medida que aumenta el coste de la educación pública. El deseo de reforma de la educación pública es genuino. Los padres quieren una buena educación para sus hijos, y los contribuyentes quieren un rendimiento honesto de su dinero. Por desgracia, una valoración realista de por qué se necesita tanto una reforma significativa de la educación pública también apunta a por qué es tan improbable que se produzca una reforma significativa.
El problema subyacente de la educación pública es, sencillamente, que es pública. Mientras la educación se imparta públicamente, estará controlada por los profesionales de la educación pública y en beneficio de ellos. La razón de esto es sencilla.
A diferencia de las decisiones de mercado, en las que cada consumidor ejerce un control directo y decisivo sobre los servicios que decide comprar, ningún individuo tiene un control decisivo sobre las decisiones políticas que determinan los servicios públicos que todos los consumidores están obligados a «comprar». Al no ver ninguna ventaja en informarse y participar activamente en la consecución de objetivos sobre los que no tiene control directo, el ciudadano-consumidor típico dedica, de manera bastante racional, poco esfuerzo a influir en la política de educación pública. Por el contrario, los proveedores de educación pública tienen una influencia política significativa sobre la política de educación pública en virtud del hecho de que están organizados a través de asociaciones profesionales, tienen un interés concentrado en las decisiones que afectan a la educación pública y son ampliamente percibidos como expertos en educación. El dominio político de los intereses de los proveedores sobre los intereses de los consumidores da a los profesionales de la educación pública la oportunidad de controlar la política de las escuelas públicas. Los intereses especiales que componen el lobby de las escuelas públicas han aprovechado al máximo esta oportunidad para promover sus fines privados, mientras descuidan el deseo del público de una educación de calidad y eficiente.
La implicación aquí parece clara. Lograr una verdadera reforma educativa requeriría una política que transfiriera el control de la educación de los proveedores de educación a los consumidores de educación. Es esta visión de la crisis de la educación pública la que ha motivado la demanda de vales educativos.[1] La idea que subyace a los vales educativos es sencilla. En lugar de que el gobierno financie la educación mediante la prestación de servicios educativos, se entregarían vales financiados con fondos públicos a los padres de niños en edad escolar para que los gastaran en la escuela de su elección (siempre que el gobierno apruebe la elección). Según lo previsto por sus defensores, este sistema de vales transferiría el control a los consumidores de educación. Los educadores se verían obligados a competir por los vales educativos de los consumidores y, por lo tanto, a satisfacer las demandas educativas de estos. Solo sobrevivirían aquellas escuelas que proporcionaran una educación de calidad, según lo determine el consumidor, a bajo costo. También se prevé que la variedad de enfoques educativos aumentaría para reflejar la gama de preferencias educativas entre el público. Además, con la diversidad reemplazando la uniformidad en la educación, la elección del mercado reemplazaría la lucha política como medio para expresar las preferencias educativas.[2]
Vales educativos y realismo político
Este argumento a favor de los vales educativos sería sólido si fuera cierto que la raíz del problema radica en el control de la política de las escuelas públicas por parte de los educadores profesionales. Pero este no es el caso. El control de la política de educación pública por parte de los educadores es un síntoma de un problema más fundamental: la financiación pública de la educación. El defecto del sistema de vales es que ataca el síntoma del problema sin abordar la fuente del problema. Con el sistema de vales, la educación pública sigue siendo educación pública y nada fundamental ha cambiado.
Los defensores de los vales educativos han asumido un entorno político benigno para su propuesta, uno que, si realmente existiera, eliminaría en gran medida la necesidad de vales en primer lugar. Una vez que el gobierno emitiera los vales, los consumidores supuestamente tendrían el control total, ya que el lobby de las escuelas públicas de alguna manera se habría neutralizado políticamente. La única influencia política que se haría evidente es la restricción de que los vales se utilicen para comprar educación solo en escuelas aprobadas. Y presumiblemente esta influencia se ejercería de manera políticamente imparcial. El ámbito político se convertiría de repente en un escenario en el que el consumidor de educación tiene el control; el lobby de las escuelas públicas está inactivo; y se proporciona una educación de calidad de manera eficiente porque es de interés público hacerlo. Obviamente, en un entorno político así, los vales educativos funcionarían como se anuncia.
Sin embargo, el pronóstico para los vales es completamente diferente cuando se acepta una visión realista de la política. Mientras la educación se financie con fondos públicos, las decisiones sobre política educativa se tomarán políticamente. Mientras las decisiones sobre política educativa se tomen políticamente, los intereses de los consumidores seguirán difusos y desorganizados, y dominados por los intereses enfocados y organizados de los profesionales de la escuela pública. Dado este hecho de la vida política, solo hay dos posibilidades para los vales educativos. La primera posibilidad es que los vales educativos sean benignos porque nunca se considerarán seriamente. La segunda posibilidad es que los vales educativos se vuelvan políticamente aceptables, en cuyo caso no serán mejores, y probablemente peores, que el enfoque educativo al que reemplazan.
Considera una propuesta de vales que, si se promulga, sería de hecho en el mejor interés del público como consumidores de educación. En otras palabras, la propuesta de vales lograría exactamente lo que los defensores de los vales educativos prevén: la transferencia del control de la educación de los proveedores a los consumidores. No hay que ser clarividente para predecir cómo respondería el lobby de las escuelas públicas a tal propuesta. Se opondrían a ella por la razón obvia de que su poder y privilegios se verían socavados por un sistema de vales que funcionara como se supone que debe funcionar. Esta oposición seguramente será efectiva por la misma razón que subyace al caso que se está defendiendo a favor de los vales: la capacidad de los profesionales de la educación para controlar la política educativa cuando esa política se determina a través del proceso político. Lo que los defensores de los vales aún no han reconocido es que se enfrentan a un círculo vicioso. Quieren un sistema de vales eficaz precisamente porque es imposible tenerlo.
Por desgracia, esto no es el final de la historia. Si lo fuera, la idea de los vales educativos sería bastante inofensiva. El problema es que existe un peligro real de que los vales educativos se vuelvan políticamente aceptables.
¿Cómo se volverán políticamente aceptables si suponen una amenaza para los educadores profesionales que controlan la agenda política en materia de educación? Hay que reconocer que el lobby de la escuela pública se enfrenta a una segunda amenaza. Esa amenaza es la inferioridad de la educación pública frente a la alternativa de la educación privada, pero es una amenaza que el lobby de la escuela pública puede neutralizar con el uso creativo de los vales educativos.
Una prueba convincente de la inferioridad de las escuelas públicas es el hecho de que las escuelas privadas, que cobran el precio completo por sus servicios, están compitiendo con éxito contra las escuelas públicas totalmente subvencionadas. Y es probable que aumente el número de padres que sacan a sus hijos del sistema de escuelas públicas. Las escuelas públicas seguramente no van a mejorar, y es muy probable que empeoren. El reciente llamamiento a la «reforma» y la retórica política sobre la «excelencia en la educación» no contribuirán en nada a mejorar la educación pública. De hecho, el pretexto de la reforma ha satisfecho la demanda política de que se haga algo, al tiempo que se deja a fuerzas tan destructivas para la educación como la Asociación Nacional de Educación con más control que nunca. Por otro lado, la demanda privada de que se haga algo seguirá expresándose en el rechazo de los padres a las escuelas públicas. Este rechazo seguramente aumentará a medida que aumenten los ingresos per cápita, incluso si se detiene de alguna manera el declive de la calidad de la educación pública.[3]
La respuesta del lobby de las escuelas públicas
El lobby de las escuelas públicas responderá a esta amenaza de rechazo de los consumidores, pero ¿cómo? No responderá, de hecho no puede responder, mejorando la calidad de la educación y compitiendo con las escuelas privadas. Esto no debe tomarse como una crítica a las personas que enseñan en nuestras escuelas públicas. Muchas de estas personas son competentes, trabajadoras y están personalmente dedicadas a la excelencia educativa. El problema es la estructura de incentivos defectuosa que afecta a la provisión de todos los bienes y servicios financiados con fondos públicos.
Para que los proveedores dirijan sus esfuerzos de manera eficiente y persistente a la satisfacción de las demandas de los consumidores, necesitan información precisa sobre cuáles son esas demandas y una motivación convincente para responder a esta información. Solo existe un medio por el cual se puede proporcionar esta información y motivación. Ese medio es el mercado privado, donde los consumidores, en virtud del hecho de que gastan su propio dinero como mejor les parece, comunican sus preferencias a través de cambios en los precios y el patrocinio de una manera que transmite ganancias de riqueza a aquellos proveedores que responden adecuadamente, e impone pérdidas de riqueza a aquellos que no lo hacen. Al romper la conexión entre la demanda de educación y la capacidad de los consumidores de controlar su propio dinero al expresar esa demanda, la educación pública ha hecho imposible que las escuelas públicas proporcionen una educación de calidad de manera eficiente.
Pero el lobby de las escuelas públicas no tiene que preocuparse por proporcionar una mejor educación a un menor coste para hacer frente a la amenaza que supone la opción de las escuelas privadas. Si el paso a las escuelas puramente privadas comienza a acelerarse, el lobby de las escuelas públicas puede, y seguramente lo hará, proteger su posición privilegiada contra esta competencia adoptando los vales educativos. Por extraño que les parezca a los defensores de los vales educativos, si el enfoque de los vales educativos se convierte en una posibilidad política seria, será como un medio para reducir la competencia en la educación, no para aumentarla.[4]
La ventaja que el lobby de las escuelas públicas verá en los vales educativos proviene de la capacidad de los vales para atraer a los estudiantes de vuelta a la educación financiada con fondos públicos. Considera la situación en la que un gran número de padres han sacado a sus hijos de las escuelas públicas. Estos padres tendrán el control sobre la educación de sus hijos que solo puede provenir de la educación privada, pero pagarán caro por el privilegio; pagarán tanto la educación privada que han elegido como la educación pública que han rechazado. Dada esta carga, los padres de niños en escuelas privadas serán susceptibles a una propuesta de vales educativos. Según lo presentado por los defensores de los vales, que ahora incluirán a profesionales de escuelas públicas, la promesa será la libertad continua de elección en la educación sin la obligación de pagar dos veces. Tal propuesta de vales también sonará atractiva para los propietarios de escuelas privadas, quienes erróneamente la verán como una forma de expandir la demanda de su producto al eliminar la carga financiera discriminatoria que se impone a sus clientes.
Por desgracia, la realidad de los vales educativos será muy diferente de su promesa. Con vales o sin ellos, mientras la educación se financie con fondos públicos, el control sobre la educación se ejercerá a través del poder político, no a través de la elección del consumidor. Los vales educativos pueden, durante un tiempo, dar la apariencia de que los consumidores están ejerciendo una elección genuina. Pero la elección del consumidor puede, y será, circunscrita por restricciones en los vales; restricciones que reflejarán los intereses del lobby de las escuelas públicas políticamente organizado, no los intereses del público políticamente desorganizado. Se puede predecir con confianza que las opciones que tendrán los consumidores educativos bajo cualquier sistema de vales que sea políticamente aceptable no amenazarán de ninguna manera la posición privilegiada del establecimiento de la escuela pública.
Esta conclusión se basa en algo más que simples teorías ociosas. Tenemos experiencia con vales educativos financiados por el gobierno federal a nivel experimental. El experimento de vales financiados por el gobierno federal que más tiempo duró y que se ha considerado más exitoso se llevó a cabo en Alum Rock, California. Como era de esperar, se impusieron restricciones a estos vales que minimizaron las presiones competitivas que imponían a los profesionales de las escuelas públicas, y que intentaron promover objetivos sociales que tenían poco que ver con la educación. Los profesores, por ejemplo, no tenían que preocuparse por la pérdida de ingresos si disminuían sus matrículas. Se les daba prioridad en los puestos de enseñanza en otras escuelas y se les pagaba por trabajos provisionales hasta que esos puestos estuvieran disponibles. Por otro lado, los profesores que lograban atraer a más estudiantes no eran recompensados con salarios más altos. Las escuelas que preferían los padres no podían ampliarse para satisfacer la demanda adicional. Los estudiantes que no conseguían su primera opción eran simplemente asignados a otras escuelas. Un consejo local de certificación de empleados exigía que cualquier escuela privada tuviera que cumplir una serie de normas sobre aspectos como los requisitos de formación del profesorado, el salario y las prestaciones complementarias, y la proporción entre profesores y alumnos. Este control sobre la entrada se utilizó para hacer efectivamente imposible que cualquier escuela privada pudiera competir por los vales. Los vales de Alum Rock no hicieron nada para amenazar a los proveedores de educación pública al pasar el control real a los consumidores de educación.
Si los vales educativos se vuelven políticamente viables, será porque pueden utilizarse para revertir la expansión de la educación genuinamente privada. El lobby de las escuelas públicas verá los vales educativos como el medio para atraer a quienes asisten a escuelas privadas de vuelta a un sistema de educación pública que no será mejor que el que han rechazado.
Conclusión
Los intereses especiales que componen el lobby de las escuelas públicas han sido capaces de subvertir la política educativa en beneficio propio con la misma influencia política que utilizarán para frustrar cualquier reforma que amenace esas ventajas. Estos intereses especiales quedarían neutralizados por un sistema de vales educativos que funcionara de la manera prevista por los defensores de los vales. Por esta razón, nunca conseguiremos un sistema de vales que merezca la pena. Si los vales educativos están en nuestro futuro, será porque el lobby de las escuelas públicas los verá como el mejor vehículo para mantener o ampliar sus ventajas de intereses especiales. Los vales educativos nunca servirán para aumentar el margen de libertad en la educación, y pueden hacer mucho para restringirlo. []
1. A efectos de este documento, no hay ninguna ventaja en distinguir entre vales educativos y créditos fiscales educativos, y en adelante nos referiremos únicamente a los vales.
2. Milton Friedman, el principal defensor de los vales educativos, defendió por primera vez los vales en «The Role of Government in Education», en Robert Solow, ed. Education and the Public Interest, Nueva Jersey: Rutgers University Press, 1955.
3. No debe pasar desapercibido que el aumento de la riqueza representa una gran amenaza para el sistema de educación pública. Cuanto más ricos se vuelven los padres, mayor es su demanda de educación de calidad para sus hijos, es decir, educación privada para sus hijos. La defensa por parte de la NEA de políticas económicas que exigen regulaciones e impuestos económicamente asfixiantes no es completamente irracional desde su perspectiva.
4. Este punto fue reconocido por primera vez por Gary North en su artículo «Educational Vouchers: The Double Tax», The Freeman, (mayo de 1976): 259-75.
El Dr. Lee es profesor de economía en la Universidad de Georgia, donde ocupa la Cátedra Ramsey de Empresa Privada.
