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viernes, abril 26, 2024

El papel del gobierno: Promover el desarrollo o quitarse de en medio

No necesitamos un gobierno más eficiente, sino menos gobierno


De todas las tareas que asume el gobierno, ninguna es más inapropiada que la de promover el desarrollo económico. Es raro encontrar un político estadounidense que no actúe como si el Estado tuviera el deber de generar empresas, puestos de trabajo, salarios y beneficios. Este error es bastante común en el Occidente industrializado. Ha demostrado ser aún más generalizado -y perjudicial- en el Tercer Mundo.

Durante décadas, los economistas del desarrollo y los responsables de la ayuda exterior actuaron como si el crecimiento viniera del gobierno. De hecho, algunos creían que promover el desarrollo era el papel más importante del gobierno en la sociedad. Así, los países pobres debían emprender programas económicos dirigistas. Y los ricos debían ofrecer programas de ayuda exterior.

Por desgracia, el resultado ha sido un fracaso estrepitoso: En realidad, muchos estados subdesarrollados se han empobrecido. El crecimiento económico sólo se producirá cuando los gobiernos se den cuenta de que su función consiste en no estorbar, en dejar de impedir el desarrollo que se produciría de forma natural de no ser por la intervención del Estado.

Historia de la teoría del desarrollo

La intervención económica estatal ha existido durante mucho tiempo en todo el mundo, incluido Occidente, por razones tanto políticas como filosóficas. Tales políticas han sido especialmente evidentes a lo largo del siglo XX. En particular, la gran mayoría de los Estados del Tercer Mundo siguieron la senda socialista a medida que avanzaba la descolonización tras la Segunda Guerra Mundial. Su decisión fue en parte nacionalista; muchos de los nuevos países creían que la verdadera independencia requería el control autóctono de los recursos económicos. El estatismo también tendía a beneficiar, tanto económica como políticamente, a las élites que accedían al poder tras la independencia.

Pero también existía la creencia genuina de que el gobierno debía guiar el proceso de desarrollo. Decía el ghanés Kwame Nkrumah: Sólo una forma socialista de sociedad puede asegurar a Ghana un rápido ritmo de progreso económico sin destruir la justicia social, la libertad y la igualdad, que son una característica central de nuestro modo de vida tradicional.

Una importación occidental

Sin embargo, esta filosofía dirigista no se basaba en la tradición local. De hecho, el concepto mismo de desarrollo era una idea ajena introducida por Occidente. Tras haber contribuido a ordenar el objetivo de la industrialización rápida, los políticos y economistas occidentales también desempeñaron un papel importante en el desarrollo de las estrategias estatistas que muchos nacionalistas del Tercer Mundo iban a hacer suyas. Muchos occidentales han actuado como las sirenas de la Odisea de Homero, atrayendo a las economías del Tercer Mundo, en lugar de a los marinos errantes, hacia las rocas. Quizás el más importante de ellos fue Lenin. Mientras que Marx, irónicamente, veía la experiencia colonial como una fuerza progresista en el mundo subdesarrollado (en El Manifiesto Comunista, alababa el potencial del capitalismo para transformar esas sociedades), fue Lenin, en Imperialismo: La fase superior del capitalismo, quien aplicó específicamente los principios socialistas a los Estados subdesarrollados.

Los socialistas fabianos británicos abogaban por una transformación colectivista más gradual. Según el economista indio Jagdish Bhagwati, este enfoque ejerció un poderoso impacto a través del gran número de miembros de la élite india que pasaron por las instituciones educativas inglesas antes de la independencia de India en 1947. Otros países en desarrollo -especialmente otras antiguas colonias británicas- se inspiraron en los principios fabianos para estructurar sus economías.

Junto con la filosofía llegaron los controles económicos prácticos. Las políticas promovidas por la London School of Economics acabaron calando en la Oficina Colonial Británica. Muchos funcionarios de Londres, así como los gobernadores coloniales, escribe P.T. Bauer, dieron por sentada la necesidad de las más diversas formas de intervención económica estatal. La concesión de licencias a las empresas, las restricciones comerciales, las juntas de comercialización agrícola, etc., formaban parte del aparato administrativo que se entregaba a muchos gobiernos nuevos cuando los países obtenían la independencia.

Los economistas occidentales especializados en desarrollo, que asesoraban tanto a los Estados subdesarrollados como a las agencias de ayuda occidentales, se inclinaban generalmente por la llamada escuela estructuralista, que consideraba que las economías en desarrollo eran inflexibles y no respondían a las fuerzas del mercado. Entre sus principales defensores se encontraban Gunnar Myrdal, Albert Hirschman, Hans Singer, Ragnar Nurkse y Paul Rosenstein-Rodan.

Sesgo anticapitalista

El sesgo anticapitalista en el desarrollo del Tercer Mundo era tan generalizado que incluso los economistas que reconocían la importancia del sector privado en las economías avanzadas veían a los países en desarrollo de forma diferente. Según Robert Heilbroner, en la gran transformación de las zonas subdesarrolladas, el mecanismo de mercado puede desempeñar un papel mucho menor que en la transformación comparable de Occidente durante la revolución industrial. Heilbroner veía la necesidad de algo más que una gestión activa del sector público: Puede ser necesario un gobierno poderoso, incluso despiadado.

El principio más fundamental del dogma colectivista del desarrollo era la necesidad de una planificación central. Especialistas en desarrollo como Myrdal abogaban por un sector público omnipresente: Uno de los defectos más graves de la política de los países en los que se ha llevado a cabo una planificación integral es la incapacidad de planificar de forma más ambiciosa y a mayor escala.

Por último, incluso algunos economistas occidentales que no abogaban por una planificación económica gubernamental completa respaldaban, no obstante, el tipo de microgestión que cada vez se reconoce más como un fracaso en las naciones industrializadas. Las políticas fiscales y monetarias expansivas, por ejemplo, eran una norma keynesiana. Igualmente persistente era la presión sobre los países en desarrollo para que aumentaran los impuestos.

El pensamiento económico revisionista

Estas teorías dominaron la política económica internacional durante las cuatro décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Pero la realidad terminó por imponerse cuando se hizo evidente que las distintas teorías económicas estatistas habían sido puestas a prueba y habían resultado insuficientes. En 1989, la historia había emitido claramente su juicio sobre el colectivismo. La lección obvia de esta experiencia ha sido cada vez más aceptada: Sin mercados relativamente abiertos, el desarrollo será escaso, independientemente de los esfuerzos de los gobiernos de las naciones pobres o ricas.

¿Qué causa el desarrollo?

La espectacular salida de Occidente de la pobreza siempre ha sido un buen punto de partida para intentar comprender el desarrollo. El rápido progreso económico y social de Europa, durante el cual la gente salió por primera vez de la lúgubre pobreza que caracterizó la mayor parte de la historia de la humanidad, se limitó en gran medida a un tipo específico de régimen: el liberalismo clásico. Los sistemas resultantes generalmente permitían el funcionamiento de los mercados, respetaban el Estado de Derecho, protegían la propiedad privada y permitían la competencia. El historiador Ralph Raico explica que el Milagro Europeo se desarrolló gracias a una mayor autonomía del mercado, que sólo fue posible mediante la inhibición del Estado depredador. Obviamente, las experiencias nacionales individuales variaron, pero el gran barrido de la historia presenta pruebas contundentes de que el desarrollo de Occidente no fue accidental. Como señala el economista David Osterfeld en su documentado libro Prosperity Versus Planning: No se puede ignorar la probable relación entre las instituciones económicas de Occidente y su crecimiento y desarrollo económicos.

Esta experiencia se ha repetido bastante más rápida y notablemente en Asia Oriental, donde no ha hecho falta más que una o dos generaciones para que naciones desesperadamente pobres se hayan desarrollado entre las economías más prósperas del mundo. (Esto no quiere decir que todos ellos sean ejemplos de laissez faire. Más bien, todos se basaron ampliamente en las fuerzas del mercado, a pesar de los diversos grados de participación económica del gobierno). Lo que hace que la experiencia de Asia Oriental sea tan importante es que es más reciente y refleja una ruptura consciente con el consenso colectivista imperante, y tuvo un éxito tan espectacular.

Lecciones para los países en desarrollo

Lo que fue cierto para Gran Bretaña, Estados Unidos, Japón y Corea del Sur también lo es para los actuales países en desarrollo. Quizás el mejor estudio de las políticas económicas de las dos últimas décadas sea Economic Freedom of the World: 1975-1995, de los economistas James Gwartney, Robert Lawson y Walter Block. Crearon un índice de 17 componentes para medir la libertad económica, así como tres índices resumidos alternativos. Hong Kong, Singapur, Estados Unidos y Nueva Zelanda ocupaban los primeros puestos. En los últimos puestos figuraban numerosos países latinoamericanos y africanos. Los que más mejoraron entre 1975 y 1990 fueron Chile, Islandia, Jamaica, Malasia y Pakistán.

Aunque, como ya se ha señalado, las comparaciones internacionales están plagadas de dificultades, se desprenden dos lecciones especialmente importantes. En primer lugar, las políticas económicas importan. Informan Gwartney, Lawson y Block:

Los 14 países que obtuvieron una calificación resumida de A o B en 1993-1995, alcanzaron una tasa media de crecimiento anual del PIB real per cápita del 2,4% durante 1980-1994 y del 2,6% durante 1985-1994. Por el contrario, el crecimiento medio anual del PIB real per cápita de los 27 países con una calificación resumida de F- en 1993-1995 fue de menos 1,3 por ciento durante 1980-1994 y de menos 1,6 por ciento durante el período 1985-1994. Veintiuno de los 27 experimentaron descensos del PIB real per cápita durante 1980-1994.

Obviamente, los resultados de cada país pueden verse afectados por muchos factores. Pero el resultado global es convincente. Explican los autores Ningún país con un índice de libertad económica persistentemente alto durante las dos décadas no consiguió alcanzar un alto nivel de renta. Por el contrario, ningún país con una calificación persistentemente baja fue capaz de alcanzar siquiera un estatus de renta media.

En segundo lugar, los cambios en la política económica afectan a las tasas de crecimiento nacional. Según el estudio, las 17 naciones con mayor aumento de la libertad económica disfrutaron de una tasa media de crecimiento anual del PIB per cápita del 2,7% entre 1980 y 1990, y del 3,1% entre 1985 y 1994. Las 17 crecieron, mientras que 11 de las 16 naciones con las mayores caídas en libertad económica sufrieron un descenso del PIB per cápita.

Similares son los resultados del Índice de Libertad Económica de 1996, elaborado por los analistas de la Fundación Heritage Bryan Johnson y Thomas Sheehy. Explican que su análisis demuestra que la libertad económica es el factor más importante a la hora de crear las condiciones para el crecimiento económico y la prosperidad. Sus datos demuestran también que los países que confían más en los mercados abiertos tienen sistemáticamente las tasas de crecimiento más elevadas.

Los estudios de otros analistas y organizaciones llegan a la misma conclusión general. Investigadores de la Universidad de Cornell y de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) han utilizado un modelo económico de equilibrio general computable (EGC) para intentar medir el impacto de distintas medidas políticas. Las reformas orientadas al mercado en las políticas cambiaria, fiscal y monetaria mejoran las tasas de crecimiento económico.

Hace una década, los economistas E. Dwight Phaup y Bradley Lewis estudiaron una docena de ganadores (con tasas medias de crecimiento anual superiores al 6%) y una veintena de perdedores (tasas medias de crecimiento inferiores al 2,2% anual). Las tasas medias de crecimiento anual fueron del 7,7% y el 1%, respectivamente. Phaup y Lewis concluyeron Parece que el hecho de que los PMA sean ganadores o perdedores viene determinado principalmente por sus políticas económicas nacionales. La dotación de recursos, las circunstancias afortunadas, la antigua condición colonial y otros factores similares apenas influyen en la velocidad a la que los países crecen económicamente. Los resultados de las políticas nacionales afectan a todos los ámbitos económicos.

Phaup y Lewis descubrieron que las tasas de crecimiento se correlacionaban bien con un índice de distorsión económica general, como los controles de precios. Lo mismo ocurría con el comercio. Los países que dependían de las exportaciones crecían mucho más rápido que los que practicaban la sustitución de importaciones. Los dos economistas afirmaron: De esta experiencia se puede concluir que las exportaciones causan el crecimiento del PIB, y no al revés, aunque las exportaciones se consideren normalmente exógenas.

Comprobaron que los índices aproximados relativos al clima de inversión arrojaban resultados similares. El gasto público, por el contrario, estaba negativamente correlacionado con el crecimiento económico. Aunque los datos no arrojaron resultados estadísticamente significativos, los ingresos fiscales también parecían estar relacionados con el crecimiento económico. Explican Phaup y Lewis Había una diferencia en la proporción de impuestos sobre la renta respecto al PIB; la media de las naciones de crecimiento lento era más alta. Este resultado es coherente con la hipótesis de que unos tipos impositivos sobre la renta elevados y progresivos amortiguan los incentivos y ralentizan el crecimiento de la productividad.

Diferencias políticas

En 1996, Mancur Olson, Jr. del Centro para la Reforma Institucional y el Sector Informal de la Universidad de Maryland (College Park), llegó a una conclusión muy parecida. Informó de que factores como el acceso al conocimiento y al capital no pueden explicar las diferencias relativas de ingresos entre las naciones. La única explicación plausible que queda es que las grandes diferencias en la riqueza de las naciones se deben principalmente a diferencias en la calidad de sus instituciones y políticas económicas, explicó. Descubrió que los países más pobres con las mejores políticas económicas son los que crecen más rápidamente.

Phaup y Lewis se basaron en parte en un detallado estudio del Banco Mundial, publicado como parte del Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1983. El Banco evaluó las distorsiones económicas relativas en 31 naciones principalmente en desarrollo y descubrió que los países con menor interferencia en el mercado tenían tasas de crecimiento anual dos veces más rápidas que las de las naciones con las políticas más ineficaces. Los países más orientados al mercado también disfrutaron de un ahorro interno mucho mayor, una producción adicional por unidad de inversión y aumentos en la producción agrícola y manufacturera. El Banco calculó que las intervenciones ineficaces – como las políticas cambiarias, fiscales y monetarias inflacionistas, las distorsiones de precios, las malas inversiones y la regulación expansiva – podrían reducir el crecimiento anual del PIB hasta un 2%.

El Banco ha prestado especial atención al proteccionismo. En 1987, la institución dedicó gran parte de su Informe anual sobre el Desarrollo Mundial al comercio. Concluía: Los resultados económicos de las economías orientadas hacia el exterior han sido ampliamente superiores a los de las economías orientadas hacia el interior en casi todos los aspectos. El Banco Mundial también ha informado sobre el impacto de las políticas agrícolas. También en este caso, descubrió que las medidas ineficaces del gobierno, tanto macroeconómicas como sectoriales, tendían a desincentivar la producción de alimentos, mientras que las reformas orientadas al mercado aumentaban la producción agrícola.

La Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (AID) ha llegado a conclusiones similares. Según U.S. AID La experiencia académica y política reciente ha demostrado la existencia de un vínculo entre la política comercial internacional y el progreso económico general. En su opinión, son especialmente importantes las políticas comerciales abiertas: los países más orientados al exterior crecen hasta cuatro veces más rápido que los Estados más proteccionistas. La AID de EE.UU. también destacó la amabilidad del clima de inversión tanto para las empresas nacionales como para las extranjeras.

Experiencias concretas

Este tipo de evaluaciones generales se ven reforzadas por los resultados de estudios más específicos sobre diferentes regiones y naciones. Por ejemplo, David Osterfeld examinó el impacto económico de una serie de variables: corrupción, alimentos, ayuda exterior, migración, multinacionales, población y recursos. Su conclusión fue que el desarrollo se producía más rápidamente en un entorno propicio en el que el Estado de derecho era estable, la propiedad estaba protegida, el poder político estaba descentralizado y la mayor parte de la economía era privada. El principal obstáculo para el desarrollo económico sostenido, explicó, es un entorno que penaliza la iniciativa individual, es hostil a la propiedad privada, desalienta el ahorro y la inversión y restringe gravemente el funcionamiento del libre mercado.

Numerosos ejemplos internacionales avalan esta tesis. Las potencias económicas actuales de Asia oriental – Hong Kong, Japón, Singapur, Corea del Sur, Taiwán – eran mucho más pobres que países latinoamericanos como Argentina después de la Segunda Guerra Mundial. De las muchas diferencias entre ellos, la más importante es el camino económico emprendido. América Latina abrazó firmemente el modelo dirigista. Asia Oriental optó por diversas formas de capitalismo. Las naciones de África, las más pobres del planeta, siguieron a América Latina por el abismo de las estrategias de desarrollo colectivistas.

Las ciudades-estado de Hong Kong y Singapur poseen poco más que mercados económicos abiertos. No obstante, se han desarrollado. En cambio, países ricos en recursos como México y Zaire han luchado económicamente durante décadas. Estados tan variados como Argentina, Brasil, India y Tanzania no prosperaron mientras hicieron hincapié en planes de desarrollo dirigidos por el Estado; los cuatro han ajustado desde entonces sus políticas, lo que ha dado lugar a un mayor progreso económico.

Lecciones de África

El Banco Mundial ha prestado especial atención a África. Ya en su informe de 1981, Accelerated Development in Sub-Saharan Africa: An Agenda for ACTION, el Banco concluía que otros factores que impedían el crecimiento económico africano se habían visto exacerbados por las insuficiencias de las políticas nacionales. Trece años después, en su Adjustment in Africa: Reformas, resultados y el camino por recorrer, el Banco fue mucho más lejos. Lejos de ser un mero problema adicional, el sector público se encuentra en el centro del estancamiento y la disminución del crecimiento en África. En resumen, los gobiernos estaban intentando hacer demasiado, y lo estaban haciendo mal. Similares han sido los resultados de otras investigaciones realizadas por varios economistas del Banco.

Estudios realizados en Brasil, Chile, Pakistán, Filipinas y Turquía en la década de 1960 concluyeron que las restricciones comerciales por sí solas estaban costando a estos países entre el cuatro y el diez por ciento de su PIB. Los países que mejoraron sus políticas -Brasil, Colombia y Corea del Sur- mejoraron significativamente su empleo y su producción. Sri Lanka cambió de gobierno y de política económica en 1977; la liberalización resultante tuvo resultados económicos espectaculares. Un estudio del Banco de 1993 sobre la experiencia de ajuste de 18 países en desarrollo, Boom, Crisis, and Adjustment, concluyó que las buenas políticas, especialmente un comercio más libre y la estabilidad macroeconómica, eran importantes para el éxito económico. Obviamente, cada país es el beneficiario o la víctima de circunstancias únicas, lo que hace que cualquier emparejamiento sea sospechoso, pero el panorama general -Corea del Sur frente a Corea del Norte, China frente a Taiwán, Asia frente a África- presenta una imagen coherente, y es especialmente reveladora cuando se trata de grupos culturales divididos como Alemania, Corea y China.

Conclusión

El entorno económico de cada nación se compone de un complejo conjunto de leyes y reglamentos individuales. Todos los gobiernos, incluidos los del Occidente industrializado, hacen tonterías, a veces por ignorancia, a veces en respuesta a la presión de grupos de interés y a veces en un intento de lograr fines no económicos. La cuestión básica es si la estupidez económica es la excepción o la regla, si, en esencia, el gobierno actúa como si su papel fuera manipular la economía.

Lo que se necesita en Estados Unidos y en todo el mundo no es un gobierno más eficiente, inventado por políticos progresistas con un respeto ligeramente mayor que sus predecesores por los mercados. La verdadera respuesta es menos gobierno. Es decir, cuando se trata de desarrollo, el papel del Estado en la sociedad es proporcionar el marco legal y la seguridad física para la actividad económica privada, no actuar como agente del cambio económico en sí mismo.

Los gobiernos extranjeros que quieran ayudar a las naciones más pobres deben apartarse del camino del desarrollo privado en lugar de subvencionar a las empresas públicas. La historia de la ayuda exterior es una historia de fracasos: la asistencia occidental a regímenes que eran a la vez autoritarios y colectivistas acabó empobreciendo a sus pueblos en lugar de enriquecerlos. De hecho, la abundante ayuda exterior inhibió durante mucho tiempo el compromiso de reforma de gobiernos aún más responsables. Al enmascarar el dolor del fracaso económico, la ayuda al desarrollo permite a los prestatarios retrasar las reformas del mercado, empeorando el problema subyacente. La cuestión es que es la necesidad, provocada por la economía colectivista y populista, la que casi siempre impulsa el proceso de reforma.

En lugar de ofrecer nuevos programas de ayuda, los Estados industrializados deberían reformar sus propias economías, fomentando un crecimiento global más rápido, y abrir sus mercados a los productos del Tercer Mundo. Este último paso es especialmente importante, ya que las naciones pobres necesitan participar en la economía internacional para crecer. El beneficio del libre acceso a los mercados occidentales superaría ampliamente el valor de la ayuda exterior actual o que probablemente se ofrezca.

La crisis de la pobreza internacional ilustra bien el hecho de que restringir el gobierno a su papel adecuado es una cuestión de necesidad tanto económica como filosófica. Los pueblos de las naciones pobres han aprendido por dolorosa experiencia que el gobierno no puede crear crecimiento. Quizá los políticos estadounidenses acaben comprendiendo también esta lección.

[Artículo publicado originalmente el 1 de marzo de 1997].


  • Doug Bandow is a senior fellow at the Cato Institute and the author of a number of books on economics and politics. He writes regularly on military non-interventionism.