Cómo se protege la industria de la competencia a expensas del medio ambiente
[Publicado originalmente el 1 de septiembre de 2001]
La mayoría de los intentos gubernamentales de proteger el medio ambiente implican la imposición de regulaciones detalladas sobre cómo y cuánto debe reducirse la contaminación. Este enfoque de mando y control reduce la contaminación, pero como expliqué el mes pasado, lo hace a un alto costo.
Ahora considero por qué el enfoque de mando y control es tan popular políticamente. Una posibilidad es que, aunque el mando y control es una forma costosa de reducir la contaminación, no hay una forma menos costosa. El hecho de que una política sea costosa no significa que sea ineficaz, a menos que haya una forma más barata de lograr el objetivo. Así que puede ser que el Congreso y la EPA solo se preocupen por proteger la calidad ambiental y hayan adoptado este enfoque porque, por costoso que sea, es más barato que las alternativas viables.
Estamos a punto de ver que este no es el caso. La popularidad política del mando y control tiene mucho más que ver con la protección de intereses especiales que con la protección del medio ambiente. El mes que viene hablaré de un enfoque alternativo para la protección del medio ambiente utilizando incentivos de mercado, uno al que se resiste políticamente porque haría mucho más para proteger el medio ambiente que para proteger intereses especiales.
Espero no parecer escandalosamente cínico cuando digo que los empleados de la EPA están dispuestos a sacrificar la calidad medioambiental en beneficio propio. Me apresuro a añadir que no estoy señalando a los empleados de la EPA para criticarlos especialmente. Son como el resto de nosotros. Todos hacemos cosas en beneficio propio que perjudican al medio ambiente (casi todo lo que hacemos causa algún daño medioambiental). No debería sorprendernos que los empleados de la EPA hagan lo mismo. Las políticas de mando y control no son las mejores para proteger el medio ambiente, pero son excelentes para proteger (y ampliar) los presupuestos y los puestos de trabajo de la EPA. La EPA tiene más que hacer cuando se involucra en los detalles del control de la contaminación de lo que tendría si las decisiones se trasladaran a aquellos con más información sobre las condiciones locales. Como señaló The Economist, «La EPA existe para regular las cosas, no para que el mercado haga el trabajo por ella».1
Pocas cosas son más fáciles que convencerse de la virtud social de las cosas que sirven a sus intereses, por lo que es probable que la mayoría de los funcionarios de la EPA estén convencidos de que las políticas de mando y control están justificadas.
Pero incluso si están motivados por la virtud cívica, los funcionarios de la EPA se benefician al reducir la contaminación mediante una regulación detallada. Y como están bien organizados y se consideran expertos en el control de la contaminación, sus opiniones tienen una influencia significativa en la política medioambiental.
Otra ventaja política del enfoque de mando y control es su atractivo público. Si las grandes empresas están contaminando nuestro medio ambiente, entonces nada parece más apropiado que el gobierno intervenga y las obligue a detenerse. Los debates sobre el conocimiento local y la reducción de costes mínimos son demasiado sutiles para captar la atención del público. Además, el enfoque de mercado, que (como veremos) permite a la gente contaminar todo lo que quiera siempre que esté dispuesta a pagar un precio, se descarta fácilmente con frases pegadizas como «es una licencia para contaminar».
No me eches en el brezal
El público puede creer que el enfoque de mando y control es la mejor manera de ser duros con las grandes empresas contaminantes, pero las empresas se encuentran entre sus partidarios más entusiastas e influyentes políticamente.
Es cierto que las empresas a menudo se oponen a las regulaciones ambientales, pero la mayoría de estas objeciones son como cuando Hermano Conejo le suplica al zorro que no lo arroje al matorral. Es cierto que a las empresas no les gustan todas las regulaciones ambientales (no quieren que las arrojen en cualquier parte del matorral), pero algunos tipos de regulación les parecen bien, especialmente a las grandes empresas.
La regulación de mando y control suele aumentar los costes de hacer negocios. Pero esos costes suelen ser más fáciles de manejar para una gran empresa que para una pequeña, porque las grandes empresas ya tienen departamentos jurídicos para hacer frente a los inevitables litigios que conlleva la regulación medioambiental, y pueden repartir los costes del control de la contaminación entre más unidades de producción.
Además, la regulación del control de la contaminación a menudo reduce la producción de una industria. Esto puede aumentar los beneficios de la industria al permitir a las empresas subir los precios y actuar como un cártel monopolístico, algo que normalmente es ilegal. Por ejemplo, las regulaciones de la EPA para reducir el azufre en la gasolina han mejorado recientemente las perspectivas de beneficios de las refinerías al obligarlas a cerrar algunas plantas.2
A veces, las políticas de mando y control se utilizan intencionadamente para proteger a una industria de la competencia a expensas del medio ambiente. Un ejemplo flagrante es la política de contaminación atmosférica. La Ley de Aire Limpio de 1970 estableció niveles aceptables de varios contaminantes, incluido el dióxido de azufre (SO2), el principal contaminante de las centrales eléctricas de carbón. Aunque exigía a esas centrales que redujeran sus emisiones de SO2, la ley no especificaba cómo. La forma más barata de reducir las emisiones de SO2 suele ser cambiar el carbón oriental con alto contenido de azufre por carbón occidental con bajo contenido de azufre, y eso es exactamente lo que hicieron muchas centrales eléctricas de carbón, incluso algunas en el este. La alternativa es instalar depuradores de chimenea que eliminan gran parte del azufre de los gases de combustión, pero son caros, consumen grandes cantidades de energía y, a menudo, hacen menos para reducir las emisiones de SO2 que simplemente quemar carbón occidental.
Como era de esperar, la industria del carbón del este y el sindicato United Mine Workers Union no estaban contentos con el cambio al carbón del oeste. (Se requiere poca mano de obra para extraerlo y la mano de obra no está muy sindicalizada). Así que estaban dispuestos a presionar para que se eliminara la ventaja competitiva del carbón del oeste cuando se modificó la Ley de Aire Limpio en 1977, aunque eso significara un aire más sucio y facturas de electricidad más altas. Respaldaron enmiendas que exigían que todas las centrales eléctricas nuevas (o sustancialmente modificadas) instalaran la «mejor tecnología de control disponible», lo que significaba depuradores, independientemente del contenido de azufre del carbón utilizado. Además, impulsaron una «enmienda local sobre el carbón» que prohibía la «importación» de carbón occidental si amenazaba puestos de trabajo en los estados mineros del este.
Esta política de mando y control que obliga a reducir la contaminación significa que las centrales eléctricas de carbón no tienen ni el incentivo ni, en muchos casos, el derecho legal de reducir la contaminación de la forma más barata posible. Esta orden no tenía nada que ver con la protección del medio ambiente, sino mucho con la protección de un grupo de interés organizado. Debido a estas enmiendas a la Ley de Aire Limpio, el precio de la electricidad aumentó en todas partes del país (las centrales eléctricas del oeste siguieron utilizando carbón del oeste, pero tuvieron que instalar costosos depuradores) y el medio ambiente se vio perjudicado en muchas partes del país.3.
El mes que viene: un enfoque de mercado que mejoraría la eficiencia del control de la contaminación.
