Llegando al fondo de un debate notoriamente complicado.
El cuarto mito de la serie de vídeos «10 mitos económicos» de Robert Reich es «Las donaciones políticas son libertad de expresión.» No entiendo por qué esto cuenta como un mito «económico», pero podemos aprovechar esta oportunidad para adentrarnos en el vertiginoso mundo de la ley de financiación de campañas.
El principal argumento de Reich en este vídeo es que las donaciones políticas no deberían estar protegidas por la libertad de expresión porque básicamente equivalen a un soborno. Presenta su argumento de la siguiente manera:
He aquí una mentira descarada: «Las donaciones políticas de las empresas son libertad de expresión». ¡Tonterías! Eso no es libertad de expresión; es soborno. En 1971, Lewis Powell instó a los dirigentes de las empresas estadounidenses a dedicar una parte de sus beneficios a la política. Desde entonces, Estados Unidos ha sido testigo del mayor y más arraigado sistema de soborno legalizado de su historia. Las grandes corporaciones y los súper ricos han amañado el libre mercado en su propio beneficio.
A lo largo de la década de 1980, el gasto de los PAC corporativos en las elecciones al Congreso se multiplicó casi por cinco. El gasto de los PAC sindicales aumentó solo la mitad. En el ciclo de campaña de 2016, las empresas y Wall Street aportaron 34 dólares por cada dólar aportado por los sindicatos y todas las organizaciones de interés público combinadas. En 1980, el 0,01% más rico de los estadounidenses aportó el 10% de todas las donaciones a las elecciones federales. En 2012 aportaron el 40%.
Ambos partidos políticos se han convertido en gigantescas máquinas de recaudación de fondos, alimentadas por el dinero de los de arriba. ¿Cuál es el resultado de todo este soborno? Los políticos utilizan el dinero para ser elegidos y reelegidos, y luego los legisladores hacen lo que las empresas y los individuos ricos quieren. Es el soborno legalizado.
Para formalizar el argumento, Reich parece estar diciendo que las donaciones políticas de corporaciones e individuos ricos son soborno, el soborno debería ser ilegal, y por lo tanto estas donaciones políticas deberían ser ilegales.
Ahora bien, una línea de respuesta interesante sería rebatir la idea de que el soborno debería ser siempre ilegal. Por ejemplo, Murray Rothbard tiene una sugerente discusión en Poder y Mercado sobre la diferencia entre sobornos invasivos (sobornar a un político para que use la coerción) y sobornos defensivos (sobornar a un político para que se abstenga de usar la coerción). George Leef hace una observación similar en un artículo de la FEE de 2004, basándose en la distinción de Franz Oppenheimer entre «los medios económicos» y «los medios políticos» para conseguir lo que uno quiere.
Por muy interesante que sea esta línea de debate, la respuesta más convincente probablemente sea aceptar que el soborno está mal y debería ser ilegal, y rechazar la primera afirmación: que las donaciones políticas de empresas y personas adineradas constituyen necesariamente sobornos.
¿Qué es un soborno?
Merriam Webster define el soborno como «dinero o favor dado o prometido para influir en el juicio o la conducta de una persona en posición de confianza». El concepto es bastante sencillo. Si voy a un político y le digo: «Oye, te daré este coche de lujo si apruebas una ley que ayude a mi negocio», eso es un problema grave, porque se supone que los políticos deben tener una mentalidad pública a la hora de hacer leyes, no ayudar a sus amigos a cambio de dinero y prebendas. Si un político acepta un trato así, se dice que es «corrupto» porque ya no está utilizando su poder en interés del pueblo al que dice representar.
Pero, ¿y si en lugar de regalarle un coche le doy al político una gran contribución a su campaña? ¿Es eso también un soborno? Aquí es donde las cosas empiezan a complicarse.
En el famoso caso Buckley v. Valeo de 1976 sobre financiación de campañas, el Tribunal Supremo hizo un importante comentario que ayuda a distinguir las contribuciones honestas a las campañas de los sobornos. «En la medida en que las grandes contribuciones se dan para asegurar un quid pro quo político de los titulares de cargos actuales y potenciales», escribió el Tribunal, “la integridad de nuestro sistema de democracia representativa se ve socavada”.
La clave aquí es la frase «quid pro quo». Parte de la esencia de un soborno es que hay un intercambio de favores; se da algo específicamente con la idea de recibir algo a cambio. Si dejo claro al político que mi donación viene con condiciones, y que espero que apruebe leyes que ayuden a mi negocio a cambio de mi apoyo, entonces eso es un quid pro quo, y por tanto un soborno. Por otro lado, si digo sinceramente «me gusta su política» y nada más, entonces está claro que no es un soborno, porque no hay quid pro quo.
Oportunidades de abuso
Así pues, hemos establecido que las contribuciones a las campañas pueden constituir sobornos si se utilizan para influir en los políticos mediante un quid pro quo, pero también hemos visto que no son necesariamente sobornos. Por tanto, Reich se equivoca al equiparar sin más las donaciones políticas con el soborno.
Pero aunque técnicamente se equivoca en la afirmación que hace, merece la pena profundizar en sus preocupaciones subyacentes, porque revelan otra capa importante de esta cuestión.
El problema es que a un tercero le resulta realmente difícil discernir si una contribución determinada ha sido o no un soborno. Supongamos que hago una gran contribución y 6 meses después el político aprueba una ley que, entre otras cosas, ayuda a mi empresa. ¿Es corrupción? ¿Le he sobornado? La respuesta es que es muy difícil saberlo. El político argumentará, por supuesto, que la ley era de puro interés público y estaba libre de cualquier influencia corruptora. Yo insistiré en que mi contribución no tenía condiciones. Pero es demasiado fácil que estemos mintiendo.
Para empeorar las cosas, los sobornos no vienen exactamente en forma de carta escrita diciendo: «Por la presente acepto hacer corruptamente tal o cual ley a cambio de tal o cual contribución». Son necesariamente clandestinos, y por tanto su creación es discreta, y a menudo simplemente tácita. Un simple guiño al entregar el dinero podría bastar para comunicar que espero algo a cambio. Y como todos los jugadores saben exactamente cómo funciona este juego, incluso un guiño suele ser innecesario.
Entonces, ¿qué contribuciones son sobornos y cuáles no? Tal vez en nuestros días se entienda que toda contribución de una persona o empresa adinerada va acompañada de una expectativa no declarada de trato preferente. «No querrás que este dinero se acabe ahora, ¿verdad?».
Aunque la corrupción real sea mínima, Reich tiene razón al afirmar que toda contribución a una campaña es, como mínimo, sospechosa.
Y eso nos lleva a la ley de financiación de campañas.
Breve introducción a la ley de financiación de campañas
El Congreso lleva décadas preocupado por el problema de la corrupción. Además de temer que se produzcan sobornos a través de las contribuciones a las campañas, también les preocupa la reputación del sistema democrático: si parece que los ricos influyen en los políticos con contribuciones a las campañas, la confianza de la gente en el sistema se verá seriamente minada. «Casi tan preocupante como el peligro de acuerdos quid pro quo reales es el impacto de la apariencia de corrupción derivada de la conciencia pública de las oportunidades de abuso inherentes a un régimen de grandes contribuciones financieras individuales», escribió el Tribunal Supremo en Buckley.
Para hacer frente a estas preocupaciones, el Congreso ha aprobado varias leyes que limitan las contribuciones y los gastos de campaña. Estas leyes limitan, por ejemplo, la cantidad que una persona puede donar a una campaña concreta. La idea es que si la gente sólo puede donar, digamos, 1.000 dólares a una campaña determinada, no tendremos que preocuparnos tanto por la corrupción o la apariencia de corrupción. Los políticos no tendrán incentivos para corromperse si la cantidad de dinero que sus posibles cómplices ricos pueden ofrecerles es mínima.
Aunque la historia jurídica es bastante complicada (ver aquí y aquí para saber más), lo importante es saber que el Tribunal Supremo ha defendido esencialmente el derecho del gobierno a imponer este tipo de restricciones. Sí, a lo largo de los años ha revocado algunas normas -como en el famoso caso Citizens United-, pero las restricciones más básicas siempre se han mantenido. En Buckley, por ejemplo, el Tribunal mantuvo los límites a las contribuciones que se habían establecido en una enmienda de 1974 a la Ley Federal de Campañas Electorales de 1971, citando la necesidad de mitigar la corrupción y la apariencia de corrupción.
Aunque ésta es la razón principal que se aduce para regular la financiación de las campañas, también se señalan otros efectos beneficiosos, como limitar la búsqueda de rentas y restringir la influencia desmesurada del «dinero en la política». «La causa de la ‘reforma’ de la financiación de las campañas atrae a una extraña mezcla de puritanos cívicos, que denuncian la corrupción, y de igualitarios tradicionales, que atacan la ‘influencia indebida’ de los ricos», escribe Bradley Smith. Reich, al parecer, pertenece a ambos bandos.
¿Cuál ha sido el argumento en contra de estas leyes?
En la historia de este debate, la principal oposición se ha basado en la Primera Enmienda. Quienes se oponen a estas leyes -o al menos a las más restrictivas- argumentan que las restricciones a la financiación de las campañas violan la libertad de expresión. «Por supuesto, el dinero no es expresión», dicen, “pero restringir los medios de expresión no es diferente de restringir la expresión misma”.
«El dinero es el equivalente operativo de los recursos», escribe Michael Cummins, “y regular el gasto de recursos para la expresión política es regular la propia expresión”.
En Buckley, el Tribunal Supremo afirmó que gastar dinero en expresión entra dentro del ámbito de la Primera Enmienda, afirmando: «Una restricción de la cantidad de dinero que una persona o grupo puede gastar en comunicación política durante una campaña reduce necesariamente la cantidad de expresión al restringir el número de temas debatidos, la profundidad de su exploración y el tamaño de la audiencia alcanzada.»
Ahora podemos ver por qué Reich tituló su mito «Las donaciones políticas son libertad de expresión». Está rebatiendo el argumento de que la Primera Enmienda protege varios tipos de gasto político.
Pero usted se estará preguntando, si el Tribunal está de acuerdo en que se trata de una cuestión de la Primera Enmienda, ¿cómo podría seguir defendiendo cualquiera de estas leyes? ¿No dice claramente la Primera Enmienda: «El Congreso no aprobará ninguna ley… que coarte la libertad de expresión»? Pues bien, según los precedentes legales, el Tribunal permitirá que el gobierno viole un derecho constitucional fundamental si el gobierno puede demostrar que la ley en cuestión «promueve un interés apremiante y está estrechamente adaptada para lograr ese interés». Esto se conoce como el criterio de escrutinio estricto de la revisión judicial.
Así pues, los debates sobre casos de financiación de campañas como Buckley y Citizens United se reducen esencialmente a las cuestiones de 1) dónde trazar la línea de lo que constituye un «interés apremiante del gobierno» y 2) si una determinada ley está «estrechamente adaptada» para lograr ese interés. En el caso Citizens United, el Tribunal dictaminó que las prohibiciones de «gastos independientes» por parte de empresas y otras asociaciones no respondían a un interés gubernamental suficientemente imperioso, por lo que dichas prohibiciones fueron anuladas por violar la Primera Enmienda. «Ningún interés gubernamental suficiente justifica que se limite la expresión política de las empresas con o sin ánimo de lucro», escribieron.
Pero las restricciones más básicas, como los límites a las contribuciones a las campañas por parte de particulares, siguen en vigor, porque el Tribunal ha reconocido el argumento de «prevenir la corrupción y la apariencia de corrupción» como un interés apremiante en esos casos. Como escribió el Tribunal en Buckley:
Y si bien los requisitos de divulgación sirven a los muchos propósitos saludables discutidos en otras partes de esta opinión, el Congreso seguramente tenía derecho a concluir que la divulgación era sólo una medida parcial, y que los topes a las contribuciones eran un concomitante legislativo necesario para hacer frente a la realidad o la apariencia de corrupción inherente a un sistema que permite contribuciones financieras ilimitadas, incluso cuando las identidades de los contribuyentes y los montos de sus contribuciones se divulgan plenamente.
…Consideramos que, según el riguroso criterio de revisión establecido por nuestras decisiones anteriores [escrutinio estricto], los importantes intereses que se atienden restringiendo el volumen de las contribuciones financieras a los candidatos políticos son suficientes para justificar el efecto limitado sobre las libertades de la Primera Enmienda causado por el límite máximo de contribución de 1.000 dólares.
En resumen, todos los protagonistas de este debate están de acuerdo en que las leyes de financiación de las campañas son una cuestión que afecta a la Primera Enmienda. Pero si técnicamente «violan» la Primera Enmienda depende de si el interés del gobierno detrás de una ley determinada se considera adecuadamente «imperioso» y si la ley está «adaptada estrictamente» para lograr ese interés. Eso es lo que realmente se está litigando.
Por qué deben abolirse las leyes de financiación de campañas electorales
Hemos establecido que Reich se equivoca al decir que las donaciones políticas son necesariamente sobornos, pero ¿qué pasa con el título del mito: ¿Las donaciones políticas son libertad de expresión? ¿Es cierto que las donaciones políticas entran en el ámbito de la libertad de expresión, como sostienen la mayoría de los detractores de la normativa sobre financiación de campañas e incluso admite el Tribunal Supremo? Puede ser, pero entiendo que parezca una exageración.
Más concretamente, esta es la cuestión equivocada en la que centrarse.
Todo el debate sobre si una donación constituye libertad de expresión es en realidad una cuestión jurídica. Se trata de debatir qué es la ley y, en concreto, qué significa la Primera Enmienda. Pero mucho más importante es la cuestión filosófica de cuál debería ser la ley.
Desde un punto de vista crítico, el mejor argumento filosófico contra las leyes de financiación de campañas no se basa en el vago concepto de la libertad de expresión, sino en el riguroso concepto de los derechos de propiedad. El principio de los derechos de propiedad es muy sencillo: uno es libre de hacer lo que quiera con su propiedad, siempre que no infrinja la igualdad de derechos de los demás a hacer lo que quieran con la suya (¡ojalá la Decimocuarta Enmienda hubiera promulgado la Estática Social de Herbert Spencer!). A partir de ahí, el mejor argumento filosófico contra las leyes de financiación de campañas sería decir que donar dinero a una campaña política no infringe los derechos de propiedad de los demás y, por tanto, es un juego limpio en una sociedad libre y debería permitirse. Y punto.
Ese sería normalmente el final de la cuestión desde la perspectiva libertaria, pero en este caso necesitamos algunas salvedades. En concreto, el hecho de que se trate de donaciones políticas añade una curiosa arruga al típico enfoque libertario.
El problema es que los políticos tienen la mala costumbre de aprobar leyes coercitivas, es decir, leyes que infringen los derechos de propiedad de las personas. Desde el punto de vista libertario, esto es un delito y debe tratarse como tal. Si nos tomamos en serio este punto de vista, se podría argumentar que hacer donaciones a un político coercitivo es un acto de complicidad. Esto sería especialmente cierto en el caso de los sobornos invasivos, en los que el «donante» está comprando esencialmente una invasión de los derechos de propiedad, del mismo modo que alguien podría contratar a un matón para incendiar el negocio de su competidor, salvo que en este caso habría mucha menos pirotecnia y mucho más papeleo.
Para estar seguros, esto no significa que las leyes de financiación de campañas, tal y como existen actualmente, estarían justificadas bajo este punto de vista. Por el contrario, habría que ilegalizar completamente las donaciones a los políticos que apoyan la coerción, pero legalizar completamente las donaciones a los políticos contrarios a la coerción.
Es una quimera libertaria, lo sé, pero creo que vale la pena considerarlo, aunque sólo sea para luchar con todas las implicaciones de la teoría.
Dicho esto, el argumento de la complicidad en las donaciones regulares es francamente discutible, incluso entre los libertarios (¿constituye realmente una donación de campaña una complicidad?). En cuanto a los sobornos invasivos, ya son ilegales en virtud de las leyes de soborno existentes, y esas leyes seguirían en vigor incluso si se eliminaran por completo las leyes de financiación de campañas. Por tanto, decir que debemos eliminar las leyes de financiación de campañas no significa que debamos legalizar los sobornos invasivos, sino que no se pueden prohibir preventivamente todas las grandes donaciones simplemente porque algunas de ellas puedan tener condiciones.
A la luz de estas consideraciones, probablemente sea mejor atenerse a la opinión prima facie de que las leyes de financiación de campañas deberían abolirse porque violan los derechos de propiedad. Puede que esto no sea una quimera -después de todo, no hubo leyes de financiación de campañas durante gran parte de la historia de Estados Unidos-, pero sigue siendo una postura bastante radical para los estándares actuales.
Según este punto de vista, Citizens United no fue lo suficientemente lejos. Todas las leyes de financiación de campañas deberían ser derogadas, no sólo las leyes específicas relativas a los gastos independientes.
Ahora, obviamente esto plantea enormes preocupaciones sobre el soborno, que son totalmente válidas. Pero la forma de abordar estas preocupaciones no es poniendo límites a las contribuciones de campaña, sino poniendo límites al gobierno.
«A los reformistas no se les ha ocurrido que si los políticos no tuvieran nada que vender, nadie compraría», escribe Sheldon Richman. La verdad es que el soborno sólo preocupa porque hay cosas por las que sobornar. Los políticos tienen mucho poder para favorecer a grupos de intereses especiales, por ejemplo con exenciones fiscales, subvenciones, acuerdos reguladores, etc., y es ese poder la fuente del problema. Dado que todos los impuestos y regulaciones favorecen a algunas personas y perjudican a otras, todos los impuestos y regulaciones que están sobre la mesa crean un incentivo para comprar privilegios políticos.
Pero si el gobierno estuviera estrictamente limitado, si los políticos no tuvieran poder para interferir en el mercado en beneficio de intereses especiales, entonces no serviría de nada sobornarlos, y todo el problema desaparecería rápidamente. «Si el gobierno se redujera, como mucho, a dimensiones constitucionales, el problema de la financiación de las campañas desaparecería», escribe Richman. La confianza pública también aumentaría considerablemente con este planteamiento, ya que la preocupación por la «apariencia de corrupción» se deriva directamente del poder del gobierno para intervenir en la economía.
El objetivo último de Reich
Dada la queja de Reich de que «las grandes empresas y los súper ricos han manipulado el libre mercado en su propio beneficio», cabría pensar que vería con buenos ojos la imposición de límites estrictos al poder gubernamental como medio para abordar el problema de la corrupción. Pero como todos sabemos, Reich nunca lo aceptaría.
¿Por qué? Porque en realidad Reich no quiere impedir que el gobierno conceda privilegios especiales. Lo que quiere son favores para sus grupos de intereses especiales preferidos, como los sindicatos. En realidad no está en contra de un mercado amañado. Sólo está en contra cuando está manipulado a favor de sus enemigos políticos.
Los únicos en este debate que se oponen sistemáticamente a los privilegios especiales son los que defienden un mercado libre y un gobierno estrictamente limitado. Así que si te gusta la idea de igualdad de condiciones, si no quieres que el gobierno elija ganadores y perdedores en el mercado, entonces Reich no es tu hombre, y los impuestos y las regulaciones no son tus amigos.
