Cómo la regulación hace -y deshace- las comunidades estadounidenses.
La zonificación urbana es una cuestión en la que la izquierda y la derecha suelen encontrar un terreno común: no les gusta. A la izquierda a menudo porque quiere libertad para construir viviendas multifamiliares y asequibles en zonas designadas para residencias unifamiliares, y a la derecha por la excesiva burocracia y las restricciones sobre lo que se puede construir en cualquier lugar.
A menudo se presenta como héroe en este juego a la ciudad de Houston, Texas, famosa por no tener zonificación. Sin embargo, como explica Sara Bronin en su nuevo libro Key to the City, esa no es la imagen completa.
Los de fuera se imaginan un paraíso para los promotores sin normas: «Pero en la ciudad no zonificada, las normas privadas llenan el vacío normativo dejado por la ausencia de zonificación».
Aunque la ciudad en general carezca de zonas, los suburbios individuales crearon sus propias normas:
La ordenanza de subdivisión, por ejemplo, establece las líneas de edificación (retranqueos frontales), los requisitos de aparcamiento y el tamaño mínimo de las parcelas, todos ellos habituales en los códigos de zonificación. La ordenanza de conservación histórica, otro ejemplo, exige que algunas propiedades se sometan a una revisión de diseño, un proceso que a veces exigen los procedimientos de zonificación. Técnicamente, estas ordenanzas no son zonificaciones, hecho confirmado recientemente por el Tribunal Supremo de Texas. Pero despliegan varios mecanismos similares a la zonificación.
La frase «técnicamente… no son zonificación», como el lector habrá adivinado, hace mucho trabajo.
El papel que desempeña la zonificación sólo se rellena bajo la apariencia de otras ordenanzas o pactos específicos. Esto reduce el control a un nivel más local, y significa que determinados barrios pueden restringir lo que se construye en su zona. (Por ejemplo, destaca los suburbios acomodados que pueden mantener su carácter de vivienda unifamiliar mediante convenios).
Pero para la ciudad en su conjunto, la falta de zonificación significa un toque gubernamental más ligero, que permite a Houston crecer mucho más rápidamente que otras ciudades y hacer frente a las necesidades de vivienda de su población en expansión.
Bronin creció en Houston, por lo que conocía bien la situación. De adulta, viviendo en Hartford, Connecticut, también ha visto los efectos de una zonificación excesiva:
A principios del siglo XX, Hartford era una de las ciudades más ricas del país. La industria de seguros, fabricantes innovadores como Elizabeth Colt y Albert Pope, e iluminados literarios como Mark Twain y Harriet Beecher Stowe habían dado a la ciudad prominencia económica y cultural. Por aquel entonces, Hartford era famosa tanto por su bullicio comercial e industrial como por su elegancia señorial. «De todas las ciudades hermosas que he tenido la fortuna de ver, ésta es la principal», se entusiasmó Twain en su primera visita. «No sabes lo que es la belleza si no has estado aquí».
Ahora nadie diría eso de Hartford. «La capital de Connecticut es ahora una de las ciudades más pobres del país: una isla de pobreza concentrada en una de las regiones más ricas de Estados Unidos», escribe Bronin.
Los intentos de renovación de mediados del siglo XX destruyeron elegantes casas históricas y pequeños apartamentos, mientras que las leyes urbanísticas de los años 50 y 60 impedían reconstruir esas casas, aunque alguien quisiera hacerlo:
La zonificación estableció onerosos requisitos de aparcamiento que dieron lugar a más asfalto, menos edificios y zonas verdes, y demasiados solares pavimentados como en el que estábamos sofocados aquel día de julio. La zonificación hizo imposibles las preciosas casas adosadas y los edificios de apartamentos que habían adornado la avenida en su apogeo.
Es un refrán común entre los urbanistas que los barrios más deseables son a menudo los que hoy sería ilegal construir. «La paradoja de la zonificación -la tragedia de la zonificación- es que a menudo comienza como un intento esperanzador de mejorar nuestras ciudades y las vidas que vivimos en ellas. Luego, con demasiada frecuencia, fracasa; incluso hace lo contrario».
La existencia de la zonificación y las restricciones también crea una cultura de búsqueda de rentas en el mejor de los casos (y de sobornos en el peor). Hay que pagar tasas para solicitar un permiso de construcción, tasas por variaciones, tasas a los topógrafos, tasas por volver a presentar planos al ayuntamiento cuando fueron rechazados la primera vez… y un ejército de burócratas para gestionar el proceso.
La zonificación, en alguna de sus formas, se remonta muy atrás en la historia de las ciudades. En la América colonial, la zonificación empezó con el tipo de normas de sentido común que ya existían en Europa. No pongas industrias malolientes, como curtidurías, en medio de la ciudad. Utiliza ladrillo para los edificios cercanos a riesgos de incendio, como panaderías y fraguas.
En Williamsburg, Virginia, había normas en la década de 1760 sobre retranqueos mínimos, aspecto desde la calle, restricciones al ganado en la ciudad y calles rigurosamente planificadas. (De hecho, estas normas, y sus resultados, ayudaron a la recreación de la ciudad como Williamsburg Colonial en el siglo XX). Bronin retoma su narración en el siglo XIX, cuando la industrialización de las ciudades obligó a realizar cambios mayores:
A medida que aumentaba la densidad residencial de Boston, también lo hacían las quejas de los residentes que vivían más cerca de los animales de granja. Los dirigentes locales actuaron para mitigar sus preocupaciones. Boston fue una de las muchas ciudades que aprobaron leyes prohibiendo la cría de cerdos, que antes vagaban por las calles comiendo desperdicios. En 1830, el alcalde prohibió las vacas en el Common, y en 1836 retiró el vallado de los pastos. A principios del siglo XX, la ciudad había instituido requisitos de dispersión para las granjas lecheras, manteniéndolas a 300 yardas de los pantanos y de otros animales de granja.
En cuanto a algunas de estas normas, la mayoría de nosotros no tendríamos ningún problema. Por mucho que queramos la libertad de construir lo que queramos, la condición humana hace que tendamos a querer restricciones para los demás. Creo que la zonificación es una burda imposición del Estado cuando me impide construir un garaje cerca de la carretera, pero algo muy bueno si impide que mi vecino de al lado instale una granja porcina industrial. Por eso puedo elegir vivir en una urbanización con pactos, o en una asociación de propietarios restrictiva, sólo porque puedo estar seguro de que lo que me impida hacer lo que quiero también se lo impedirá a mi vecino.
Pero la zonificación urbana más restrictiva en Estados Unidos surgió de la Era Progresista. Al principio, los planificadores cívicos querían eliminar los barrios marginales y mejorar la salud pública, y los tipos de «ciudad bella» también se centraban en la estética del entorno construido. Sin embargo, a medida que el automóvil se fue imponiendo, esto se convirtió en un factor importante: la zonificación se centró en encontrar formas de permitir que los coches circularan y -crucialmente- tuvieran dónde aparcar.
El resultado más tóxico de esto han sido los requisitos mínimos de aparcamiento para las nuevas construcciones. Cualquiera que propusiera un bloque de apartamentos tenía que reservar una zona pavimentada para los coches de los posibles residentes. Esto no sólo ha creado un paisaje urbano plagado de asfalto, en el que no se pueden construir edificios de relleno (porque no hay sitio para aparcar), sino que ha excluido del mercado el tipo de edificios pequeños de 4 a 6 unidades que había en los suburbios construidos antes de la década de 1940, precisamente el tipo de edificios que antaño eran viviendas asequibles.
Mientras tanto, los gobiernos municipales han intentado regular y zonificar su camino hacia una vivienda más asequible sin eliminar las normativas que la hicieron tan cara al principio.
Una reciente moda de regulación de la vivienda ha sido la zonificación «de inclusión»: requisitos para que los promotores incluyan un determinado porcentaje de viviendas «asequibles» en las nuevas urbanizaciones. Curiosamente, Bronin se opone a tales imposiciones, señalando que:
…ninguna investigación ha demostrado que los programas de inclusión creen realmente nuevas viviendas. Por el contrario, las investigaciones existentes sugieren que la zonificación de inclusión en realidad aumenta los precios generales, porque los promotores recuperan los costes de construcción de sus unidades cobrando más por las unidades a precio de mercado. Un estudio descubrió que, en las jurisdicciones de California, la oferta se redujo un 7% y los precios aumentaron un 20% durante un periodo de diez años en el que se adoptó la zonificación incluyente. Los detractores creen que, por estas razones, la zonificación incluyente constituye un impuesto oculto sobre el desarrollo inmobiliario.
(Por supuesto, cualquiera que haya vivido en California sabe que no hay nada que Sacramento no pueda encarecer imponiendo otra ley más).
Un impulso mucho mayor a la oferta de viviendas, «asequibles» o no, sería la eliminación de esos molestos requisitos de aparcamiento. Por ejemplo, Bronin describe un programa de «Bonificación por Densidad» en San Diego que permite a los promotores construir más unidades de las que permite la zonificación si ofrecen una proporción de ellas como viviendas asequibles. Este sistema produjo resultados modestos: sólo 145 unidades (15 asequibles) en 2016. Como explica, la supresión de los requisitos de aparcamiento tuvo un impacto mucho mayor:
Pero en 2020, el año siguiente a la supresión de los requisitos de aparcamiento, el programa produjo 3.283 viviendas (más de 1.500 asequibles), muchas en las zonas de tránsito y muchas en edificios asequibles al 100%, más viables económicamente al no tener que proporcionar aparcamiento.
Sorprendentemente, cuando los promotores no tienen que comprar terrenos adicionales para aparcamientos (o pagar por hacer un túnel bajo el edificio para crear aparcamientos subterráneos), pueden construir viviendas más baratas.
Bronin reconoce que la zonificación arruinó Hartford, y que sólo permitiendo más flexibilidad en el uso del suelo podremos recuperar el tipo de ciudades que quiere la gente. Pero sigue queriendo zonificar a nuestra manera:
Debemos reescribir nuestros códigos para construir lugares más bellos y resistentes. La zonificación puede reposicionar la naturaleza como una forma vital de infraestructura necesaria para nuestra salud, bienestar y supervivencia.
Sigue estando a favor de la zonificación, pero modificada.
