¿Qué es exactamente lo que los estados tienen autoridad para regular?
La orden ejecutiva del presidente Donald Trump sobre inteligencia artificial invita a analizar una pregunta tan compleja que rara vez se formula: «¿Qué es exactamente lo que los estados tienen autoridad para regular?».
La respuesta actual, algo trillada, es: «Las facultades residuales reservadas por la Décima Enmienda». Dejando de lado el lenguaje jurídico, esto significa que los estados pueden hacer todo aquello que el gobierno federal no puede.
Los estados tienen la facultad de velar por la salud, la seguridad y el bienestar de sus residentes. Así, por ejemplo, pueden abordar preocupaciones locales mediante leyes de zonificación, certificaciones profesionales a través de regímenes de licencias y garantizar la seguridad pública mediante la aplicación de la ley. Estas atribuciones conforman lo que suele denominarse los «poderes de policía» de un estado.
Si bien esta lectura genérica del poder estatal no es necesariamente incorrecta, sí es imprecisa. A medida que el Grupo de Trabajo sobre Litigios de IA, creado por la orden ejecutiva de Trump, inicia su labor, se hace necesaria una respuesta más específica.
El grupo de trabajo tiene el mandato de impugnar las «leyes estatales sobre IA inconstitucionales, preemptadas o de otro modo ilegales que perjudiquen la innovación». Leyendo entre líneas, su misión es cuestionar las leyes estatales que interfieran con la visión de la Administración para un marco nacional de política sobre IA. Sin embargo, no se trata de un encargo ilimitado. Los tribunales federales que revisen leyes estatales solo las anularán si no se ajustan a la asignación de competencias establecida por la Constitución o si resultan ilícitas por otros motivos.
Muchos actores en el debate sobre la IA interpretan de manera amplia las atribuciones concedidas a los estados. Basándose en preocupaciones sobre riesgos existenciales para la humanidad y en la idea de que los estados deben proteger la salud de sus ciudadanos, legisladores estatales han propuesto y aprobado leyes que imponen obligaciones significativas al desarrollo de la IA. Algunos suponen que deben tener ese derecho, dado que proteger la vida de los residentes es una prioridad central y una autoridad incuestionada de los gobiernos estatales. Después de todo, desde la fundación del país, los estados han podido imponer cuarentenas por razones de salud pública; ¿no son las leyes estrictas sobre IA una extensión de esas medidas, adaptadas a las amenazas modernas?
No es tan sencillo. Los poderes de policía de los estados son razonablemente amplios, pero no ilimitados. Los estados deben respetar tanto un límite superior —el ámbito de las competencias enumeradas reservadas a la autoridad federal— como un límite inferior —los derechos conservados por los ciudadanos de los estados—. Estas restricciones han sido puestas a prueba en litigios a lo largo de la historia constitucional, en particular cuando una ley estatal entra en conflicto con la autoridad exclusiva del gobierno federal sobre el comercio interestatal y cuando los estados restringen indebidamente las libertades de sus residentes.
Estas nociones son relativamente difusas y altamente contextuales. A medida que evoluciona la política regulatoria nacional, también lo hace el alcance de la preeminencia federal (preemption). La era Lochner, por ejemplo, supuso un cambio de paradigma para los poderes de policía estatales: cuando los tribunales interpretaron de manera expansiva la libertad individual de contratar, el poder de los estados sobre la salud, la protección laboral y la regulación de mercados se redujo significativamente, solo para ser restaurado más tarde. Del mismo modo, las libertades individuales y las justificaciones válidas para su restricción han evolucionado con los desarrollos del derecho civil, desde Brown v. Board hasta Dobbs y Lawrence.
A pesar de estos cambios contextuales significativos, la constitucionalidad del ejercicio de los poderes de policía por parte de los estados sigue un marco acotado. Esto puede observarse en la jurisprudencia sobre medidas de salud pública, un ejemplo paradigmático de dichos poderes. Las órdenes de cuarentena, desde las epidemias del siglo XIX hasta la COVID-19, tienen un vínculo directo con la protección de las comunidades locales, uno de los elementos más importantes de los poderes de policía estatales. Respetan los límites superior e inferior de dichos poderes. En primer lugar, son geográficamente específicas: solo afectan a residentes locales o a personas que ingresan en comunidades locales. En segundo lugar, reducen directamente el riesgo para los residentes del estado: las cuarentenas son soluciones conocidas frente a amenazas reales para la salud y la seguridad de las comunidades locales. Solo restringen las libertades individuales en la medida necesaria para proteger los intereses vitales de los residentes.
Cuando la Corte Suprema revisa leyes aprobadas en virtud de los poderes de policía de un estado, evalúa de manera consistente la especificidad geográfica y las restricciones justificadas a las libertades individuales, desde Morgan’s Steamship Co. hasta Roman Catholic Diocese of Brooklyn. Los tribunales federales han anulado medidas estatales cuyo alcance era excesivamente amplio en la restricción de derechos individuales; este fue el caso en Preterm Cleveland, donde una orden restrictiva excedió el objetivo de salud pública. También se aplica un estándar de escrutinio más estricto cuando el estado limita el ejercicio de derechos constitucionales fundamentales; por ejemplo, los tribunales han invalidado leyes estatales que imponían cargas indebidas a los derechos de la Primera Enmienda en Roman Catholic Diocese of Brooklyn y a los derechos de la Segunda Enmienda en McCarthy et al.
Cuando los estados aprueban leyes relacionadas con la IA alegando una preocupación por el bienestar de sus residentes, estas condiciones también deben cumplirse. ¿Se refiere la ley únicamente al ámbito geográfico del estado? ¿Aborda racionalmente un problema que afecta a las comunidades locales? Estos límites serán examinados con rigor por el Grupo de Trabajo sobre Litigios de IA y por los tribunales federales.
Una vez establecido el marco jurídico, pueden identificarse áreas del derecho estatal susceptibles de impugnación por motivos constitucionales.
Las leyes estatales relativas al uso de la IA en el empleo y la contratación, como la enmienda a la IHRA de Illinois y la Artificial Intelligence Video Interview Act, probablemente se encuentren bien dentro del alcance de los poderes de policía estatales.
Las leyes estatales que regulan la expresión son más ambiguas. Cuando se interpretan de manera estricta para aplicarse solo a sus residentes, promueven el bienestar general y se ajustan a la jurisprudencia de la Primera Enmienda, probablemente estén a salvo del grupo de trabajo creado por la orden ejecutiva sobre IA; esto incluye la New York State Fashion Workers Act y la Colorado Candidate Deepfake Disclosure Law. Del mismo modo, es poco probable que prosperen impugnaciones contra leyes que amplían el alcance de los delitos relacionados con material de abuso sexual infantil (CSAM) para incluir materiales generados por IA, incluso bajo el intenso escrutinio de la Primera Enmienda mencionado anteriormente.
Sin embargo, leyes como la HB4875 de Illinois, que prohíben la difusión comercial de una imagen generada por IA sin autorización previa, podrían considerarse fuera del alcance de los poderes de policía. Exigir la obtención de autorización de no residentes para difundir su imagen puede restringir la expresión de estadounidenses muy por fuera de las fronteras de Illinois. Aún no está claro si los beneficios de una ley así justifican esta intromisión.
Las leyes estatales sobre transparencia y seguridad son probablemente las más abiertas a impugnaciones por parte del Grupo de Trabajo sobre Litigios de IA. La SB53 de California y la RAISE Act de Nueva York, que exigen evaluaciones de riesgo previas al despliegue, protocolos de seguridad y notificación de incidentes, son especialmente vulnerables porque tienden a regular laboratorios de IA antes de su despliegue dentro de la jurisdicción estatal, y su protección específica del bienestar de los residentes es, en el mejor de los casos, difusa. Asimismo, las disposiciones de la Ley de IA de Colorado que exigen a los proveedores de IA tomar medidas para proteger a sus usuarios frente a la discriminación pueden ser excesivamente amplias en relación con la protección que ofrecen a los residentes de Colorado. Las leyes que regulan específicamente el entrenamiento de modelos de IA son particularmente susceptibles de impugnación, ya que invariablemente regularían el comercio interestatal de tecnologías de IA.
Con varios cientos de leyes estatales sobre IA, el Grupo de Trabajo sobre Litigios de IA tendrá que ser selectivo en sus acciones. El breve panorama anterior debería preparar el terreno para la intensa batalla jurisdiccional que se avecina. Aunque a los estados quizá no les agrade un ataque políticamente motivado contra su legislación, los responsables políticos que hayan estudiado cuidadosamente los límites de los poderes de policía no deberían preocuparse. En todo caso, este tipo de prueba a través del litigio aclarará el alcance de la acción estatal en materia de IA y garantizará que entren en vigor proyectos de ley eficaces y apropiados sobre inteligencia artificial.