Si el avance hacia la libertad económica se produce a costa de los derechos de propiedad, ¿se ha avanzado en la libertad económica verdaderamente?
En abril de 2017, el profesor Tom W. Bell, de la Universidad de Chapman, escribió un artículo para la Fundación de Educación Económica (FEE) titulado How Special Economic Zones are Quietly Advancing Freedom (Cómo las zonas económicas especiales están avanzando silenciosamente hacia la libertad) donde describe cómo las zonas económicas están siendo utilizadas por los Estados para mejorar la libertad económica.
Las Zonas Económicas Especiales (ZEE) son áreas geográficamente limitadas, normalmente parques industriales, que están exentas de algunos impuestos y regulaciones. Los gobiernos crean las ZEE para atraer inversión extranjera, en teoría aumentando la facilidad para hacer negocios.
Mi trabajo diario como consultor de ZEE para el Grupo Adrianople me ha obligado a adoptar una visión mucho menos optimista de las ZEE. Conozco personalmente al profesor Tom W. Bell desde hace casi una década y creo que es uno de los observadores más astutos y brillantes del sector de las ZEE. Su punto de vista se basa en décadas de investigación intensiva, durante las cuales ha publicado docenas de artículos en los que defiende el libre mercado de las ZEE.
Hay una serie de casos de éxito de alto nivel, como la Zona Franca de Kigali en Ruanda o Shenzhen en China, donde las ZEE se han utilizado para promover la libertad económica y han logrado resultados increíbles.
Pero estos casos no representan el panorama completo. Recientemente, nuestro equipo de investigación ha creado el primer mapa mundial de todas las ZEE del mundo. Hay más de 7.500 ZEE en 70 países, y la inmensa mayoría no son bastiones de la libertad económica; muchas son, de hecho, lo contrario.
Las zonas económicas especiales no promueven tranquilamente la libertad, sino el capitalismo de Estado.
Gasto gubernamental
Nuestra investigación ha revelado que el 36 por ciento de las ZEE son financiadas en su totalidad por el gobierno, y otro 32 por ciento son financiadas parcialmente por el gobierno. Sólo el 31% de las zonas económicas especiales son financiadas en su totalidad por el sector privado.
Muchas ZEE se han convertido en elefantes blancos. Los elefantes blancos son proyectos de desarrollo económico que han recibido enormes cantidades de gasto público, pero que no llegan a nada.
Por ejemplo, el puerto de Colombo, en Sri Lanka, recibió 1.500 millones de dólares para la financiación de empresas estatales chinas. El puerto iba a contar con una gran ciudad inteligente, completa con un centro de negocios, un distrito residencial, centros comerciales y torres de oficinas. Sin embargo, en 2015 la zona fue desechada debido a la falta de inquilinos del sector privado. Antes de la pandemia, el aeropuerto adjunto ya estaba casi vacío.
La *Abuja Technology Village de Nigeria fue anunciada en 2006. La Compañía de Inversiones de Abuja, propiedad del gobierno, planeaba financiar su construcción con una inversión de 900 millones de dólares. Más de una década después, la villa aún no ha atraído a ningún inquilino importante. La Autoridad de Zonas Francas de Exportación de Nigeria amenaza ahora con revocar los privilegios reglamentarios de la zona.
La central nuclear de Mochovce, en Eslovaquia, que también incluía una zona económica especial adyacente, le costó al gobierno más de 1.700 millones de dólares. Esto la convierte en el cuarto edificio más caro del mundo, costando más que el Burj Khalifa de Dubai. A pesar de ello, la construcción duró 15 años y la central produce ahora mucha menos energía de la que se esperaba inicialmente.
Todos los elefantes blancos de las zonas económicas especiales mencionados anteriormente podrían interpretarse como proyectos libertarios. El Puerto de Colombo, la Aldea Tecnológica de Abuja y la Central Nuclear de Mochovce disfrutaron de generosas ventajas fiscales y regulatorias. Por sí solos, estos incentivos serían estupendos. Sin embargo, la falta de demanda, la incompetencia de la gestión estatal y la financiación gubernamental provocaron el fracaso de estas zonas. La pregunta que hay que hacerse es si los incentivos que ofrecen estas zonas compensan el hecho de que están costando grandes cantidades de dinero a los contribuyentes.
Apropiación de tierras y expropiación
La creación de algunas zonas económicas especiales pone en tela de juicio el fundamento mismo de la libertad económica: los derechos de propiedad. Muchas ZEE se construyen en terrenos que fueron expropiados por el Estado y luego utilizados para el desarrollo económico privado. En algunos casos, los terrenos se confiscan formalmente mediante el dominio eminente. En otros casos, se confiscan para el proyecto terrenos que eran de iure propiedad del Estado pero de facto gestionados por el sector privado.
La expropiación de tierras es un problema especialmente grave en países con un débil reconocimiento de los derechos de propiedad por parte del Estado. Las comunidades informales aparecen en tierras que son propiedad del gobierno. Estas comunidades desarrollarán sus propias normas sobre los derechos de propiedad. En muchos casos, estas comunidades de los llamados “ocupantes ilegales” han existido durante décadas, incluso siglos. Cuando estos gobiernos “privatizan” tierras de propiedad estatal, suelen reubicar a las comunidades preexistentes por la fuerza. En los países con un escaso reconocimiento estatal de los derechos de propiedad, la “privatización” de la tierra equivale a veces a la expropiación de tierras que pueden haber sido continuamente de propiedad privada durante siglos.
Este modelo de privatización confiscatoria está muy extendido en la India. El profesor Michael Levien, de la Universidad Johns Hopkins, ha escrito numerosos artículos en los que analiza las cuestiones relativas a la adquisición de tierras para las ZEE indias. Sostiene que casi todas las mayores zonas económicas especiales de la India adquirieron sus tierras mediante la expropiación. Lo peor de todo es que estas zonas a menudo se convirtieron en elefantes blancos y fracasaron como proyectos.
En 2015, el gobierno indio llevó a cabo una encuesta para comprobar si se utilizaban las tierras agrícolas de propiedad del gobierno que habían sido asignadas a promotores privados de ZEE. El estudio reveló que, en algunas regiones, hasta el 96% de las tierras estaban sin explotar. Como resultado, los agricultores indios se encontraron sin tierras ni desarrollo económico. Levien escribe que “tales desarrollos [han] absorbido de forma mínima y precaria el trabajo de los agricultores desposeídos. […] [En cambio,] ha amplificado drásticamente las desigualdades de clase y de casta existentes, ha socavado la seguridad alimentaria y, sorprendentemente, ha alimentado la actividad económica no productiva”.
La magnitud de los problemas de acaparamiento de tierras en India sólo tiene rival en China. Más de 50 millones de agricultores chinos sufrieron el despojo de tierras entre 1980 y 2003 y casi el 43% de los pueblos del país se vieron afectados. Es importante señalar que no está claro cuántos de estos agricultores afectados fueron despojados para dar paso al desarrollo de las zonas económicas especiales, aunque la gran escala de las políticas de desarrollo de las zonas económicas especiales de China sugiere que el número es masivo.
Los problemas de confiscación de tierras no son exclusivos de China e India. Se dan en todos los lugares donde existen grandes zonas económicas especiales financiadas por el Estado. Las comunidades agrícolas informales de Myanmar, Filipinas y Camboya se han enfrentado a despojos similares.
En un mercado verdaderamente libre, en el que la adquisición de tierras se hiciera de forma justa, los agricultores verían los proyectos de desarrollo de las ZEE como los estadounidenses ven el hecho de ganar la lotería. El valor de sus tierras aumentaría exponencialmente de la noche a la mañana y se harían ricos al instante al venderlas. En cambio, se convierten en el objetivo de la expropiación y el dominio eminente. Los promotores no quieren pagar el precio justo de mercado por los terrenos, sino que prefieren utilizar al gobierno como herramienta de expropiación.
Si el avance de la libertad económica se produce a costa de los derechos de propiedad, ¿se ha avanzado realmente en la libertad económica?
Corrupción rampante
La corrupción también es rampante en el negocio de las ZEE. Cualquiera que haya asistido a alguna conferencia sobre las ZEE puede dar fe de ello: en las conferencias sobre las ZEE, las prácticas corruptas se anuncian descaradamente y, sin embargo, la “palabra c” sólo se menciona a susurros. Como las ZEE están legalmente exentas de las normas que se aplican en sus países de origen, son propensas a convertirse en paraísos de corrupción.
Es difícil escribir sobre la corrupción en las ZEE porque a menudo no dejan un rastro en papel. Anecdóticamente, he escuchado muchas historias. Por ejemplo, mis fuentes en la República Democrática del Congo me dicen que hay más de 700 “zonas de maletín” en el país. Las zonas de maletín existen en papel, pero en la práctica no poseen ninguna tierra ni producen nada. En la RDC, estas zonas suelen ser utilizadas por empresas mineras de poca monta con el fin de obtener beneficios fiscales para sus proyectos.
Quizá la zona económica especial más corrupta sea la del Triángulo de Oro, en Laos. Esta zona es famosa por la prostitución involuntaria, la producción de drogas y el tráfico de especies silvestres. Un informe de la OCDE sobre el comercio ilegal de fauna y flora silvestres afirma que el sistema jurídico independiente de algunas ZEE del sudeste asiático dificulta a las autoridades la persecución de los delincuentes.
En la mayoría de los países, los problemas de corrupción son menos evidentes. Un estudio ucraniano descubrió que las zonas con una alta densidad de grupos de presión tienen más probabilidades de recibir el estatus de ZEE. Las ZEE indias sufren los mismos problemas: los empresarios son sorprendidos habitualmente sobornando a los funcionarios para que designen sus terrenos como ZEE con el fin de beneficiarse de los incentivos que ofrecen las zonas. Incluso las zonas que han tenido éxito, como la de Shenzhen en China, sufren graves problemas de corrupción.
Mitigar la corrupción en las ZEE es bastante sencillo: lo único que tienen que hacer los países es privatizar totalmente las zonas, eliminar el dinero del gobierno y dejar que las fuerzas del mercado hagan o deshagan sus programas de zonas. Sin embargo, adoptar una solución de este tipo no suele ser políticamente aceptable, ya que las zonas suelen existir para canalizar los fondos del gobierno hacia las manos de capitalistas con conexiones políticas.
En su lugar, los países de todo el mundo anuncian con frecuencia medidas enérgicas masivas, en las que detienen a funcionarios corruptos. Sólo en el último año se han llevado a cabo medidas enérgicas contra la corrupción en zonas económicas especiales en docenas de países, desde Arabia Saudí hasta Jordania y Filipinas. Las detenciones masivas son ineficaces, porque si los incentivos para la corrupción no cambian, simplemente surge una nueva cosecha de funcionarios corruptos para sustituir al cohorte anterior.
Cómo pueden mejorar las ZEE
Cuando empecé a estudiar las ZEE, las veía como un medio para avanzar en la libertad. Lamentablemente, el peso de mis experiencias de trabajo con las ZEE echó por tierra mi ingenuo entusiasmo.
Sospecho que el profesor Tom W. Bell estaría de acuerdo con muchas de las críticas expuestas en este artículo. El principal punto de discrepancia es si las ZEE son, en definitiva, buenas o malas para la libertad.
En el mejor de los casos, las ZEE refuerzan el *statu quo. Ni avanzan ni disminuyen la libertad económica. En el peor de los casos, las ZEE son otra herramienta utilizada por los gobiernos para hacer avanzar el capitalismo de Estado. Al presentarse como proyectos de libre mercado y luego fracasar, podrían perjudicar la libertad.
Pero las ZEE pueden reformarse para que sean mejores.
La tercera parte de las ZEE que no están financiadas por el Estado ya lo están haciendo muy bien. Según un estudio de la Organización Internacional del Trabajo y el Banco Mundial de 2008, más de la mitad de los productos manufacturados del mundo se producen en las ZEE. Ese mismo estudio reveló que las zonas económicas especiales gestionadas por el sector privado tienen menores tasas de desocupación, son menos corruptas y más eficientes.
Para mejorar las economías de sus países de origen y promover la libertad, las ZEE sólo tienen que hacer tres cosas:
1. Ser financiadas y gestionadas íntegramente por el sector privado.
2. Estar ubicadas en terrenos que se compren en el mercado en lugar de incautarse mediante el dominio eminente o la privatización de terrenos de propiedad informal
3. Que el fracaso sea permitido, si las condiciones del mercado no favorecen el desarrollo de determinadas zonas
Las zonas que sigan estas tres reglas tendrán éxito o fracasarán, dependiendo de si existe o no demanda en el mercado para lo que ofrecen. No se convertirán en leviatanes hinchados, patrocinados por el Estado que sobrevivan año tras año a pesar de las altas tasas de vacantes. Sólo entonces, cuando las zonas estén realmente sujetas a las fuerzas del mercado, empezarán a hacer lo que se supone que deben hacer y a avanzar tranquilamente hacia la libertad.
