En la política, que todos actúen racionalmente puede llevar a la introducción de políticas irracionales.
En mi nuevo libro, Inside the Sausage Factory, examino cuatro campañas a favor de políticas de “salud pública” en la década de 2010 y analizo toda la evidencia que se presentó a favor y en contra de ellas. Resulta que la evidencia a favor no era muy sólida y que tampoco se presentó mucha evidencia en contra, pero ese no es realmente el punto. Tampoco importa que todas las políticas hayan fracasado. Una mala política introducida con base en evidencia deficiente sigue siendo una política basada en evidencia. La pregunta —al menos la mía— era si las cuatro políticas estaban realmente basadas en evidencia.
Mis casos de estudio fueron el empaquetado genérico del tabaco, el precio mínimo del alcohol, el impuesto a las bebidas azucaradas y la restricción de las terminales de apuestas de cuota fija (FOBT, por sus siglas en inglés). Como recordarán, en su momento los activistas generaron mucho ruido en torno a estas políticas, en la línea de “si el gobierno no hace esto, morirán miles”. Yo sostendría que ese ruido fue más importante que las evidencias para lograr que el gobierno las respaldara. Los políticos no habían diseñado ninguna de estas políticas por sí mismos, y a la mayoría no les importaban demasiado. Les fueron impuestas por grupos de presión, que moldearon la opinión pública hasta el punto en que los beneficios políticos de ceder eran mayores que los costos políticos de mantener el statu quo. La única excepción fue el precio mínimo en Inglaterra, donde las encuestas mostraban que la mitad de la población se oponía a él. Pero incluso el precio mínimo fue adoptado en Escocia, donde era menos impopular y donde el SNP estaba ansioso por mostrar la fuerza del gobierno escocés.
En el camino, hubo tantas desviaciones del modelo clásico de formulación de políticas basadas en evidencia que es difícil creer que los políticos estuvieran siguiendo diligentemente la ciencia. David Cameron estaba comprometido con el precio mínimo antes de oponerse a él repentinamente, y, por otro lado, se oponía firmemente al impuesto al azúcar antes de respaldarlo repentinamente. Los laboristas y los liberaldemócratas se opusieron al precio mínimo en Escocia, pero lo apoyaron en Inglaterra. El SNP apoyó el precio mínimo antes de que existiera cualquier evidencia que lo respaldara. Apenas se presentó evidencia para la reforma de las FOBT, y el gobierno ignoró la poca evidencia que había. En cuanto al empaquetado genérico, el gobierno dijo que esperaría la evidencia proveniente de Australia, pero luego avanzó con la política antes de que dicha evidencia pudiera surgir. Los discursos en la Cámara de los Comunes ignoraron en gran medida la evidencia, en favor de anécdotas personales y argumentos ad hominem. Los medios de comunicación estaban mucho más interesados en informar sobre las opiniones de Jamie Oliver respecto al impuesto al azúcar que en cubrir la evidencia académica, y estaban más interesados en los presuntos vínculos de uno de los asesores de David Cameron con la industria tabacalera que en toda la evidencia sobre el empaquetado genérico combinada.
Podría seguir (de ahí el libro). Tal vez no les sorprenda que los políticos tomen decisiones políticas en lugar de decisiones basadas en evidencia, pero vale la pena guardar las pruebas, sobre todo porque todos los grupos de campaña involucrados siguen trabajando para presionar a favor de nuevas regulaciones sobre el estilo de vida. Si observamos lo que realmente llevó a la introducción de cada una de estas políticas, podemos ver que todos actuaban según su propio interés racional. A la mayoría de los políticos no les importaba el precio de las bebidas azucaradas ni lo que la gente hiciera en las casas de apuestas, pero sí querían ser reelegidos y no querían quedar del lado equivocado de la historia. Mientras estuvieran seguros de que la política no fracasaría de forma espectacular, no le haría perder al gobierno mucha recaudación fiscal o no resultaría muy impopular, alinearse con los partidarios del Estado niñera era el camino de menor resistencia. Las decisiones de introducir el empaquetado genérico y de prohibir efectivamente las FOBT fueron particularmente fáciles, porque solo una pequeña minoría fumaba, una minoría aún más pequeña jugaba en las máquinas de las casas de apuestas, y había una oposición pública limitada.
Las personas que les decían a los encuestadores que apoyaban estas políticas también actuaban según su propio interés. Para quienes no consumían los productos en cuestión, la respuesta racional era la apatía o un apoyo tibio a la causa del Estado niñera. El impuesto al azúcar transfería efectivamente dinero de quienes consumían bebidas azucaradas hacia quienes no lo hacían. Se asumía ampliamente que una reducción del tabaquismo y del consumo excesivo de alcohol reduciría los costos del NHS, abaratando así los impuestos o brindando mejor atención a quienes no beben en exceso ni fuman. Se suponía que reducir las apuestas máximas en las FOBT disminuiría el número de casas de apuestas en las calles comerciales, liberando así propiedades comerciales para negocios que podrían beneficiar más a quienes no apuestan y, en opinión de muchos, mejorando el carácter de las calles comerciales.
Si estos supuestos eran realistas o no, es secundario. La gran mayoría del público no participó activamente en campañas a favor o en contra de ninguna de estas políticas, y su “apoyo” no fue más que expresar una opinión en una encuesta. Los beneficios putativos de las políticas para las personas que no consumían los productos pudieron haber sido insignificantes, pero el costo de estar de acuerdo con las políticas era cero (y dado que todas las campañas involucraban supuestos males sociales, el sesgo de deseabilidad social fomentaba el apoyo). Al igual que los políticos, el público no necesitaba estar convencido de que la política funcionaría, siempre y cuando no tuviera motivos para creer que se vería perjudicado si la política fracasaba. Mientras existiera alguna posibilidad de beneficiarse, por indirecta que fuera, de que menos personas usaran un producto que ellos mismos no consumían, podían ser persuadidos de que la política estaba a su favor.
En cuanto a quienes sí consumían los productos, en su mayoría no hicieron nada para defenderse, pero eso también fue racional. Como explicó Mancur Olson en The Logic of Collective Action, los individuos saben que su participación en un grupo de protesta organizado prácticamente no hará ninguna diferencia en el resultado. El costo de actuar suele ser mayor que el costo que la política les impondría, así que no hacen nada. En mis casos de estudio, algunos consumidores estuvieron dispuestos a manifestar su oposición de formas de bajo costo (más de 100,000 personas firmaron una petición contra el empaquetado genérico, por ejemplo), pero por lo demás tuvieron pocas opciones más allá de aprovecharse de cualquier campaña que la industria afectada pudiera organizar (la industria también actuaba según su propio interés, algo que los grupos de “salud pública” nunca dejaron de señalar). Como resultado, no hubo oposición de base a las campañas del Estado niñera.
Pero tampoco hubo activismo de base a favor de las campañas. Todos los grupos de presión eran organizaciones de cabildeo pequeñas y altamente profesionales, financiadas ya fuera por el gobierno o por un benefactor adinerado. Era completamente racional que hicieran campaña a favor de cambios en la ley, porque ese era su trabajo. De manera similar, era perfectamente racional que los académicos activistas financiados por el Estado produjeran investigaciones partidistas de alto impacto en revistas de gran prestigio. El Research Excellence Framework (REF) del Reino Unido define el impacto como “el efecto, cambio o beneficio para la economía, la sociedad, la cultura, las políticas o servicios públicos, la salud, el medio ambiente o la calidad de vida, más allá del ámbito académico”. Un sistema así fomenta directamente que los académicos participen en campañas de políticas públicas de alto perfil y con posibilidades de éxito en campos como la “salud pública”, que están inundados de dinero. Académicos de la Universidad de Oxford posteriormente presentaron un caso de estudio ante el REF, atribuyéndose el mérito de “crear un entorno de políticas favorable para los nuevos impuestos a las bebidas azucaradas”, mientras que académicos de la Universidad de Cambridge se jactaron de “argumentar a favor del gravamen al azúcar” y de “impulsar una acción gubernamental sostenida sobre las bebidas azucaradas”.
Todos actuaban según su propio interés racional, y aun así esto condujo a una sucesión de políticas fallidas. En política, que todos actúen racionalmente puede llevar a la introducción de políticas irracionales. Ninguna de las decisiones de política que estudié estuvo basada en evidencia. En el mejor de los casos, estuvieron decoradas con evidencia.
Todas las campañas fueron notablemente similares, y la única derrota para los grupos de “salud pública” se produjo en Westminster con el precio mínimo. Y el ciclo se ha repetido una y otra vez en los años posteriores, con Boris Johnson introduciendo prohibiciones a la publicidad de alimentos “menos saludables” y Rishi Sunak anunciando una prohibición generacional a la venta de tabaco. Dado que a los grupos de presión se les paga por hacer campaña, y no por resolver los problemas de los que hablan, este ciclo continuará una y otra vez hasta que se les retiren los fondos o el público se canse de ellos. Ninguna de las dos cosas parece probable en el corto plazo.