Ludwig von Mises explica por qué un empresario es un pez fuera del agua como administrador gubernamental
El ciudadano de a pie compara el funcionamiento de las oficinas con el del sistema de beneficios, que le resulta más familiar. Entonces descubre que la gestión burocrática es despilfarradora, ineficiente, lenta y llena de burocracia. No puede entender cómo la gente razonable permite que perdure un sistema tan perverso. ¿Por qué no adoptar los métodos bien probados de la empresa privada?
Sin embargo, estas críticas no son sensatas. Malinterpretan las características propias de la administración pública. No son conscientes de la diferencia fundamental entre el gobierno y la empresa privada con ánimo de lucro. Lo que llaman deficiencias y fallos de la gestión de los organismos administrativos son propiedades necesarias.
Una oficina no es una empresa con ánimo de lucro; no puede hacer uso de ningún cálculo económico; tiene que resolver problemas que son desconocidos para la gestión empresarial. No se puede mejorar su gestión adaptándola al modelo de la empresa privada. Es un error juzgar la eficacia de una administración pública comparándola con el funcionamiento de una empresa sujeta a la interacción de los factores del mercado.
Por supuesto, en la administración pública de todos los países hay deficiencias manifiestas que saltan a la vista de cualquier observador. A veces la gente se escandaliza del grado de mala administración. Pero si uno intenta ir a sus raíces, a menudo se entera de que no son simplemente el resultado de una negligencia culpable o de una falta de competencia. A veces resultan ser el resultado de condiciones políticas e institucionales especiales o de un intento de llegar a un acuerdo con un problema para el que no se pudo encontrar una solución más satisfactoria. Un escrutinio detallado de todas las dificultades implicadas puede convencer a un investigador honesto de que, dado el estado general de las fuerzas políticas, él mismo no habría sabido cómo tratar el asunto de un modo menos censurable.
Es vano abogar por una reforma burocrática mediante el nombramiento de empresarios como jefes de diversos departamentos. La cualidad de empresario no es inherente a la personalidad del empresario; es inherente a la posición que ocupa en el marco de la sociedad de mercado. Un antiguo empresario que se hace cargo de una oficina gubernamental deja de ser un empresario para convertirse en un burócrata. Su objetivo ya no puede ser el beneficio, sino el cumplimiento de las normas y reglamentos. Como jefe de una oficina puede tener poder para modificar algunas normas menores y algunas cuestiones de procedimiento interno. Pero el marco de las actividades de la oficina está determinado por normas y reglamentos que están fuera de su alcance.
Beneficios frente a normas
Está muy extendida la ilusión de que los ingenieros de gestión y sus métodos de gestión científica podrían mejorar la eficacia de las oficinas gubernamentales. Sin embargo, tales planes parten de una concepción radicalmente errónea de los objetivos de la administración pública.
Como cualquier tipo de ingeniería, la ingeniería de gestión también está condicionada por la disponibilidad de un método de cálculo. Este método existe en las empresas con ánimo de lucro. Aquí la cuenta de resultados es suprema. El problema de la gestión burocrática es precisamente la ausencia de tal método de cálculo.
En el ámbito de la empresa con ánimo de lucro, el objetivo de las actividades del ingeniero de gestión está claramente determinado por la primacía del ánimo de lucro. Su tarea consiste en reducir los costes sin perjudicar el valor de mercado del resultado o reducir los costes más de lo que se reduce el valor de mercado del resultado o aumentar el valor de mercado del resultado más de lo que se incrementan los costes. Pero en el ámbito de la Administración, el resultado no tiene precio en el mercado. No se puede comprar ni vender.
Veamos tres ejemplos.
Un departamento de policía tiene la misión de proteger una planta de defensa contra el sabotaje. Asigna treinta patrulleros a esta tarea. El comisario responsable no necesita el consejo de un experto en eficiencia para descubrir que podría ahorrar dinero reduciendo la guardia a sólo veinte hombres. Pero la cuestión es: ¿Esta economía compensa el aumento del riesgo?
Hay cosas serias en juego: la defensa nacional, la moral de las fuerzas armadas y de los civiles, repercusiones en el ámbito de los asuntos exteriores, la vida de muchos trabajadores honrados. Todas estas cosas valiosas no pueden evaluarse en términos de dinero. La responsabilidad recae enteramente en el Congreso, que asigna los créditos necesarios, y en el poder ejecutivo del Gobierno. No pueden eludirla dejando la decisión en manos de un asesor irresponsable.
Una de las tareas de la Oficina de Impuestos Internos es la determinación final de los impuestos adeudados. Su deber es la interpretación y aplicación de la ley. No se trata de un trabajo meramente administrativo, sino de una especie de función judicial. Cualquier contribuyente que se oponga a la interpretación de la ley por parte del Comisionado es libre de presentar una demanda ante un tribunal federal para recuperar la cantidad pagada. ¿De qué utilidad puede ser el ingeniero de eficiencia con sus estudios de tiempo y movimiento para la dirección de estos asuntos? Su cronómetro estaría en el lugar equivocado en los despachos de la oficina.
Es obvio que, en igualdad de condiciones, un empleado que trabaja más rápido es más deseable que otro más lento. Pero el principal problema es la calidad del rendimiento. Sólo los funcionarios con más experiencia están en condiciones de apreciar debidamente los logros de sus ayudantes. El trabajo intelectual no puede medirse ni valorarse con dispositivos mecánicos.
Consideremos, por último, un caso en el que no se plantean ni problemas de política «superior» ni de correcta aplicación de la ley. Una oficina se encarga de comprar todos los suministros necesarios para el desarrollo técnico del trabajo de oficina. Se trata de un trabajo relativamente sencillo. Pero no es en absoluto un trabajo mecánico. El mejor empleado no es el que rellena el mayor número de pedidos en una hora. El rendimiento más satisfactorio consiste en comprar los materiales más adecuados al precio más barato.
Por lo tanto, en lo que respecta a la gestión de la Administración, no es correcto afirmar que el estudio del tiempo, el estudio del movimiento y otras herramientas de gestión científica «muestran con razonable exactitud cuánto tiempo y esfuerzo requiere cada uno de los métodos disponibles» y que, por lo tanto, «pueden mostrar cuál de los métodos y procedimientos posibles requiere menos tiempo y esfuerzo.»
Todo eso es bastante inútil porque no se puede coördinar con la calidad del trabajo realizado. La velocidad por sí sola no es una medida del trabajo intelectual. No se puede «medir» a un médico por el tiempo que emplea en examinar un caso. Tampoco se puede «medir» a un juez por el tiempo que necesita para resolver un caso.
Si un empresario fabrica un artículo destinado a la exportación a otros países, está deseoso de reducir las horas de trabajo empleadas en la producción de las distintas partes del artículo en cuestión. Pero la licencia requerida para enviar esta mercancía al extranjero no es una parte de la mercancía. El gobierno, al expedir una licencia, no contribuye en nada a la producción, comercialización y envío de esta mercancía. Su oficina no es un taller que fabrica una de las piezas necesarias para el acabado del producto.
Lo que el gobierno pretende al hacer depender las exportaciones de la concesión de una licencia es restringir el comercio de exportación. Quiere reducir el volumen total de las exportaciones o el volumen exportado por exportadores indeseables o vendido a compradores indeseables. La concesión de licencias no es el objetivo, sino un dispositivo técnico para su consecución. Desde el punto de vista del Gobierno, las licencias denegadas o ni siquiera solicitadas son más importantes que las concedidas. Por lo tanto, no sería adecuado tomar «el total de horas/hombre empleadas por licencia» como baremo del rendimiento de la oficina. No sería adecuado realizar «la operación de tramitación de las licencias… en cadena de montaje».
Dos tipos de eficiencia
Hay otras diferencias. Si en el curso de un proceso de fabricación se estropea o se pierde una pieza, el resultado es un aumento precisamente limitado de los costes de producción. Pero si una solicitud de licencia se pierde en la oficina, se puede infligir un grave daño a un ciudadano. La ley puede impedir que el individuo perjudicado demande a la oficina para obtener una indemnización. Pero la responsabilidad política y moral del gobierno de tramitar estas solicitudes con sumo cuidado sigue existiendo.
La gestión de los asuntos públicos es tan diferente de los procesos industriales como lo es procesar, condenar y sentenciar a un asesino del cultivo del maíz o la fabricación de zapatos. La eficiencia gubernamental y la eficiencia industrial son cosas totalmente distintas. La gestión de una fábrica no puede mejorarse tomando como modelo un departamento de policía, y una oficina de recaudación de impuestos no puede ser más eficiente adoptando los métodos de una fábrica de automóviles. Lenin se equivocó al tomar las oficinas del gobierno como modelo para la industria. Pero no están menos equivocados los que quieren equiparar la gestión de las oficinas a la de las fábricas.
Hay muchas cosas en la administración pública que deben ser reformadas. Por supuesto, todas las instituciones humanas deben adaptarse una y otra vez al cambio de las condiciones. Pero ninguna reforma podría transformar un cargo público en una especie de empresa privada. Un gobierno no es una empresa con ánimo de lucro. La gestión de sus asuntos no puede controlarse mediante cuentas de resultados. Sus logros no pueden valorarse en términos monetarios. Esto es fundamental para cualquier tratamiento de los problemas de la burocracia.
Extracto de Burocracia 1944.
